Budget Jeugdzorg is loterij

Objectieve verdeelmodel ‘samenraapsel van data’

Leeuwarden is een van de weinige gemeenten in het land die op dit moment een beeld heeft van de daadwerkelijke uitgaven aan jeugdzorg voor dit jaar. De gemeente vroeg de 110 gecontracteerde aanbieders ernaar. Een doorrekening laat zien dat de Friese hoofdstad over 2015 tussen de 3 en 5 miljoen euro tekort komt.

‘Dat is voor ons geen verrassing’, zegt CDA-wethouder Jeugd Thea Koster. ‘Op basis van de bij ons bekende zorgconsumptie wisten we al dat er dit jaar geld bij moet.’ Wel een verrassing was dat Leeuwarden in 2016 nog eens ruim 14 procent structureel minder jeugdzorgbudget krijgt van het rijk, oftewel 4,2 miljoen euro. De structurele budgetverlaging loopt op tot 16,3 procent in 2019. De korting is het gevolg van het objectieve verdeelmodel waarmee het totale jeugdzorgbudget vanaf 2016 over gemeenten wordt verdeeld.

‘Daarover ben ik zeer verbaasd’, zegt Koster. ‘Je zou wensen dat een objectieve budgetverdeling een voorspellende waarde heeft voor de reële zorgconsumptie in een gemeente. Dat blijkt helemaal niet het geval.’ Hoe dat komt, weet Koster ook niet precies, maar ze denkt dat een aantal specifieke kenmerken van Leeuwarden niet in het objectieve model worden meegewogen. Zo telt Leeuwarden meer onder toezichtstellingen en is de vraag naar zwaardere jeugdzorg er groter dan in gelijksoortige gemeenten. ‘Daar is in het model waarschijnlijk geen rekening mee gehouden.’

Terwijl Leeuwarden inmiddels enig zicht krijgt op de daadwerkelijke behoefte aan jeugdzorg, is het objectieve verdeelmodel gebaseerd op een samenraapsel van data waarover gemeenten nooit duidelijkheid hebben gekregen, stelt Koster. ‘Het rijk heeft de boel niet op orde. Ons budget voor 2015 is gebaseerd op uitgaven in 2014. Maar ik heb van het rijk nooit één hard cijfer gezien waaruit blijkt wat binnen onze gemeente in 2014 aan jeugdzorg is geconsumeerd. Het is mij een raadsel hoe ze tot het budget voor 2015 zijn gekomen. In ieder geval blijkt op grond van de eerste maanden van dit jaar dat de berekening van het rijk niets te maken heeft met de werkelijkheid. Anders zouden we niet hoeven bij te passen.’

Uit de rails
Gaat het met de budgetverdeling op basis van het verleden al fout, met de introductie van het objectieve verdeelmodel vanaf 2016 loopt de zaak helemaal uit de rails, meent Koster. ‘Er wordt iets ingevoerd, gebaseerd op cijfers die wij niet kunnen staven, maar die in ieder geval nog minder sporen met de feitelijke zorgconsumptie die wij nu geleidelijk in beeld krijgen. Met als gevolg dat we vanaf 2016 structureel tussen de 5 en 10 miljoen euro per jaar moeten toeleggen op de jeugdzorg. Dat soort financiële risico’s zijn nauwelijks te dragen. Voor ons niet, maar voor kleinere gemeenten al helemaal niet.’

Er is geen enkele gemeente die het budget dat ze in 2015 voor jeugdzorg krijgt kan narekenen. Het idee is in ieder geval dat feitelijke uitgaven aan jeugdzorg in 2014 de basis vormen. Deze uitgaven werden niet gedaan door gemeenten, maar door het rijk, zorgkantoren en jeugdzorgregio’s. Algemeen bekend is dat de rijksinstellingen (gesloten jeugdzorg) niet wisten hoeveel geld ze opmaakten, laat staan waaraan. Daarnaast bestonden er grote verschillen tussen zorgkantoren (de verdelers van AWBZ-gelden) en jeugdzorgregio’s.

Rijke kantoren konden veel guller zijn dan arme. Dezelfde verschillen bestonden tussen rijke en arme jeugdzorgregio’s. De verdeelsleutel van het totaalbudget over de gemeenten is door deze ongelijkheden gekleurd, in het voordeel van ‘geldsmijters’. Al met al is iedereen het erover eens dat de data die het rijk heeft gebruikt voor verdeling van het budget over 2015 zwaar vervuild zijn. Ook het rijk zelf.

‘Men deelt de kritiek op de historische verdeling, om er vervolgens op te wijzen dat de objectieve modellen er niet voor niets zoveel van afwijken’, zegt adviseur Ferry Knaack, die al een tijdje meedraait in verdeelmodellenland. Knaack probeert nu namens achttien gemeenten het objectieve verdeelmodel uitgesteld te krijgen, omdat er effecten optreden die vooralsnog onnavolgbaar zijn (zie kader).

Spoor bijster
Een van die gemeenten is Lelystad, dat structureel bijna 30 procent moet inleveren op het jeugdzorgbudget. ‘Voor een eenvoudig bestuurder is het heel ingewikkeld om precies aan te geven wat er niet deugt’, zegt PvdA-wethouder Financiën Jop Fackeldey van Lelystad, die namens de achttien gemeenten het woord voert. ‘Eind mei zijn we bij BZK op bezoek geweest om uitleg te krijgen, maar wij zijn geen modeltheoretici en waren na drie zinnen het spoor bijster. In ieder geval hebben we wel het signaal afgegeven dat dit model en de werkelijkheid erg ver uiteenlopen. We gaan het financieel gewoon niet redden wanneer we nog zoveel extra worden gekort.’

Fackeldey en de zijnen vermoeden dat een cumulatie-effect niet verdisconteerd zit in het objectieve verdeelmodel: gemeenten die op veel indicatoren slecht scoren, krijgen daarvoor weliswaar een hoger bedrag per inwoner, maar de som daarvan weegt niet op tegen het totale negatieve effect.

Ook voor Gouda pakt het objectieve verdeelmodel in de jeugdzorg om vooralsnog onverklaarbare redenen zeer negatief uit. Met een structurele budgetkorting van 37 procent (7 miljoen euro) weet wethouder Financiën Jan de Laat (Gouda Positief) het ook even niet meer. ‘Toen we hoorden dat het objectieve verdeelmodel geleidelijk wordt ingevoerd, heb ik cynisch geroepen dat we nu niet worden dood­geschoten, maar doodgemarteld.’

Echt veel helpt die geleidelijke invoering overigens niet, want Gouda levert bijna alles komend jaar al in. Waar zijn gemeente dat aan te danken heeft, weet De Laat niet. ‘Wel heeft bouwer Cebeon gezegd zelf ook niet zeker te weten of het model wel compleet is. Het kan zijn dat sommige parameters ontbreken of er niet goed in zitten.’

Toevalsfactoren
De Laat komt met nog een andere suggestie: misschien leent de jeugdzorg zich niet voor objectieve verdeling. ‘Anders dan bij de Wmo gaat het in de jeugdzorg om een relatief klein aantal cliënten, die individueel zeer veel geld kosten. Eén probleemgezin meer of minder scheelt tonnen. Er zijn misschien te veel toevalsfactoren, waardoor objectieve maatstaven helemaal niet volstaan.’

Ondertussen zit zijn gemeente wel met de brokken. ‘We zijn verantwoordelijke bestuurders, maar eigenlijk is het te zot voor woorden. Gouda staat in de top 10 van gemeenten met de hoogste schulden per inwoner en tegelijkertijd in de top 20 met de hoogste lokale lasten. De bezuinigingen op onze inwoners afwentelen, lukt dus gewoon niet. Die 37 procent minder budget is echt gebaseerd op foute aannames. Wij willen ons als gemeente verantwoorden richting onze burgers. Maar ik vind dat het rijk zich ook behoort te verantwoorden richting gemeenten.’

Ook Koster van Leeuwarden maakt zich zorgen over de consequenties voor de zorg. ‘Ik zeur niet snel en sta nog steeds volledig achter de transitie. Maar wat je nu ziet is dat de financiën leidend worden in plaats van de kwaliteit. We willen inzetten op preventie, omdat daar op termijn de meeste winst te behalen valt, zowel financieel als kwalitatief. Maar om die beweging te maken, moeten we eerst investeren. Die ruimte is er niet, want we zitten ook nog vast aan dure jeugdzorg. Met als gevolg dat we zo krap moeten aanbesteden, dat de vernieuwing op een laag pitje komt te staan. Dat vind ik schokkend. Met een algehele budget­korting door het rijk van 5 procent kan ik leven. Maar laat gemeenten verder eerst kijken wat dit jaar de feitelijk geconsumeerde zorg is. Vanuit die reële nulsituatie kun je kijken hoe je financieel en inhoudelijk bijstuurt.’

Brief aan Plasterk
Achttien nadeel­gemeenten stuurden vorige week een brief aan minister Plasterk om hun zorgen kenbaar te maken. ‘Wij vragen u met spoed te onderzoeken hoe de door ons aangetoonde cumulatie van ongunstige scores binnen de objectieve verdeel­modellen, die wijst op een meervoudige problematiek en een daarbij behorende hogere kosten, gecompenseerd kan worden. Totdat  de resultaten van dit onderzoek leiden tot een verbetering van de huidige modellen, vragen wij u de objectieve verdeelmodellen  Jeugdhulp en Wmo 2015 (onderdeel begeleiding) niet in te voeren. De verdeling van de middelen kan voorlopig op de (geactualiseerde) historische basis voortgezet worden.’

Verantwoording
De vermelde jeugdzorgbudgetten vanaf 2016 zijn gebaseerd op de meicirculaire die begin juni verscheen. Het macrobudget is structureel met 104 miljoen euro verlaagd ten opzichte van bedragen die het ministerie van BZK eerder naar buiten bracht. Dit komt doordat voor de berekeningen nu 2014 als ijkjaar is genomen in plaats van 2013. In 2014 gaf het rijk minder uit dan in het jaar daarvoor en deze korting is doorvertaald naar de gedecentraliseerde budgetten.

Daarnaast is een bedrag van 570 miljoen euro uit het objectief te verdelen budget gehaald. Het gaat om de kosten voor jongeren van 18 jaar en ouder die onder de voogdij vallen. Deze jongeren worden ingeschreven in de gemeente waar hun jeugdinrichting staat. Dat maakt hun verblijfplaats – en dus de gemeente die voor de kosten opdraait – bekend en daarmee ongeschikt voor objectieve verdeling. Verder heeft elke gemeente een eigen ‘ingroeipad’ naar een 100 procent objectief verdeeld budget. Gemeenten die er meer dan 15 euro per inwoner bij inschieten, krijgen een suppletie. Deze wordt afgebouwd en in 2019 geldt voor alle gemeenten het objectieve model.

Bron: BZK
Bewerking: Jos Moerkamp, Binnenlands Bestuur