Beheer vijandelijk vermogen, toen en nu

In een serie essays plaatst Binnenlands Bestuur deze zomer actuele thema’s in een historische context. Met het oog op het bevriezen van Russische bezittingen en tegoeden dook de Nijmeegse historica Marieke Oprel in de Nederlandse ervaring met het beheer van vijandelijke vermogens.

Zwarte lijst

Het bijzondere van de situatie met Rusland is dat sinds de oorlog in Oekraïne het Westen een ‘zwarte lijst’ heeft opgesteld en vermogen en bezittingen van personen op die lijst heeft bevroren. Het gaat tegen volkenrechtelijke regels in om dergelijk vermogen in beslag te nemen en te onteigenen. Daarom worden tegoeden bevroren, wat wil zeggen dat de eigenaar eigenaarschap behoudt, maar niet langer vrij kan beschikken over zijn vermogen. Dit vereist echter een actief beheer van deze tegoeden: de eigenaar mag een rente verwachten en een actief investeringsbeleid. De staten die deze sancties opleggen, moeten een vorm vinden waarin ze deze tegoeden beheren.

Beheersinstituut

‘Weinig mensen weten dat Nederland veel ervaring heeft met het beheer over vijandelijk vermogen’, zo trapt Oprel haar essay af. ‘In het laatste jaar van de Tweede Wereldoorlog verklaarde de Nederlandse regering in ballingschap alle onderdanen van de As-mogendheden Duitsland, Italië en Japan tot vijandelijk onderdanen. Bepaald werd dat het vermogen van deze vijandelijk onderdanen van rechtswege in eigendom overging op de Nederlandse Staat. Dit betekende dat de Nederlandse overheid deze vermogens confisqueerde, bij wijze van herstelbetaling voor de geleden oorlogsschade, vooruitlopend op een vredesverdrag. Een nieuw instituut werd opgericht om dit vermogen te beheren: het Nederlandse Beheersinstituut (NBI). Van 1945 tot 1967 speelde dit omvangrijke bureaucratische apparaat een prominente rol in het proces van rechtsherstel.’

Vijandelijke onderdanen

De geschiedenis van het NBI begint in Londen, waar de Nederlandse regering in ballingschap op 20 oktober 1944  Besluit Vijandelijk Vermogen uitvaardigde; een administratieve maatregel om het vermogen van vijandelijke onderdanen, in het bijzonder Duitsers, veilig te stellen en in te zetten voor de wederopbouw van Nederland. ‘De les na de Eerste Wereldoorlog was dat het opleggen van zware herstelbetalingen de voedingsbodem kon worden voor een nieuwe oorlog. Het in beslag nemen van privévermogen bood een oplossing om vergoeding voor de geleden oorlogsschade te garanderen in afwachting van een vredesverdrag met Duitsland. Feitelijk resulteerde het Besluit Vijandelijk Vermogen in onteigening, maar de Nederlandse Staat ging ervan uit dat in een toekomstig vredesverdrag de Duitse Staat zijn onderdanen zou compenseren’, aldus Oprel.

Huizen en kastelen

Van huisraad en kleding tot huizen, bedrijven, aandelen, kastelen en zelfs het eiland Schiermonnikoog, toen eigendom van een Duitse adellijke familie – allerlei roerende en onroerende goederen van vijandelijk onderdanen gingen in eigendom over op de Nederlandse Staat. Om dat vermogen te beheren, bouwde het NBI in korte tijd een groot bureaucratisch apparaat op waarbij in totaal meer dan 2.000 stafleden, 20.000 bewindvoerders en een onbekend, maar groot aantal beheerders bij het NBI werkzaam zijn geweest.

Bij het vastgoedbezit van collaborateurs diende de beheerder als een ‘goed huisvader’ zorg te dragen voor het bezit. ‘Na een eventuele veroordeling en het uitzitten van hun straf, dienden zij hun bezit in goede staat terug te krijgen’, aldus Oprel. Zo niet bij onroerend goed en ander bezit van vijandelijke onderdanen. ‘Hier was het de taak van de beheerder de eigendommen te gelde te maken voor de Nederlandse staatskas. Bedrijven en huizen werden verkocht en ook sieraden en andere waardevolle bezittingen.’

Lucratief

De opbrengst van het in beheer genomen Duitse vermogen bleek lucratief: meer dan 750 miljoen gulden. In 1969 werd geregeld dat onteigende Duitse onderdanen bij de Bondsrepubliek een verzoek tot compensatie konden indienen. ‘Dit betrof echter geen volledige vergoeding’, schrijft Oprel. ‘De onteigende bezittingen bleven in handen van de Nederlandse Staat.’

Verschillende juristen hebben later kanttekeningen geplaatst bij het gevoerde beleid. De Nederlandse regering was volgens de Nijmeegse historica vastbesloten zo veel en zo spoedig mogelijk Duits vermogen voor de Nederlandse schatkist veilig te stellen. ‘Volgens de verdeelsleutel van de Inter-Allied Reparation Agency had Nederland recht op respectievelijk 3,9 en 5,6 procent van het totale vijandelijke vermogen. Nederland probeerde de naar zijn mening te lage percentages te compenseren door de Duitse bezittingen op het Nederlands grondgebied snel te gelde te maken. De opbrengsten werden gebruikt voor de wederopbouw.’

Lessen

Voor beleidsmakers die zich buigen over sancties tegen Rusland biedt het volgens Oprel NBI lesstof. ‘Allereerst de aanbeveling een heldere strategie te formuleren wie of wat de tegoeden gaat beheren, en voor hoe lang. Het NBI was speciaal opgericht met de taak vermogen en bezittingen te traceren, te beheren – en uiteindelijk te gelde te maken. Tegelijkertijd was het een nieuw instituut, en bleek het moeilijk aan de juiste expertise te komen. Zeker in de eerste jaren werd de beheerstaak belemmerd door tekortkomingen. Belangrijk is dus om na te gaan hoe ervoor kan worden gezorgd dat een (nieuwe) beheersinstantie adequaat, uniform en volgens de doelstellingen handelt, zeker bij een nieuwe instantie die zich op onbekend terrein begeeft. Er zijn competente beheerders nodig om maximale opbrengsten uit de bevroren vermogens te halen. Hierbij is het noodzakelijk dat deze beheerders geen politiek of commercieel eigenbelang hebben.’

Exit-strategie

Een tweede punt van aandacht is volgens haar de exit-strategie. ‘Het is relevant nu al na te denken over het scenario van een normalisering, waarbij de vermogens worden teruggegeven aan de eigenaren. Als sancties worden opgeheven, eindigt ook het vruchtgebruik. Hier was door de oprichters van het NBI niet afdoende over nagedacht, met als gevolg dat heldere richtlijnen over de opheffing van het beheer ontbraken. Collaborateurs kregen hun vermogen terug na het uitzitten van hun straf; vijandelijke onderdanen kregen hun vermogen enkel terug wanneer hen dit werd toegekend bij de zogeheten ‘ontvijandingsprocedure’. Hoe dit precies vorm moest krijgen, was niet goed doordacht en dat leidde tot willekeur.’

Lees het volledige essay in Binnenlands Bestuur nr. 15 van deze week. (inlog)