Lansingerland weer boven Jan

Megaschuld grondexploitatie bijna gehalveerd

Lansingerland was in 2013 niet de enige gemeente met een beroerde financiële positie. Tal van gemeenten leden fors verlies op hun grondexploitaties. Maar het was in Lansingerland wel wat ernstiger dan elders. Lucas Vokurka, inmiddels gemeentesecretaris in Lansingerland, was destijds wethouder in Delft. ‘Wij hadden ook veel grondposities en hadden het ook moeilijk. In Delft zeiden we: hier is het moeilijk, maar er is een plek waar het nòg lastiger is. Dat was Lansingerland.’ In mei 2013 was er een tekort op de grondexploitaties van 71 miljoen euro. Later dat jaar blijkt het om meer dan 100 miljoen euro te gaan.

Uiteindelijk wordt duidelijk dat de gemeente een schuld heeft van zo’n 300 miljoen euro, een negatieve algemene reserve van zo’n 30 miljoen euro en een verwacht structureel tekort op de begroting van rond de 5 miljoen euro. Eind 2013 staat Lansingerland onder preventief toezicht van de provincie. Twee jaar later komt er een einde aan het preventieve toezicht. ‘We hebben onszelf aan onze haren uit het moeras getrokken’, constateert wethouder Albert Abee tevreden.

Waarom ging het in Lansingerland zo enorm mis? Martijn de Quartel, die in december 2010 begon als concerncontroller, weet nog dat er eind 2010 al tekorten waren. ‘Je zag de eerste haarscheurtjes in de begroting. De rijksoverheid draaide de kraan dicht. Twee of drie jaar later kwamen de gevolgen van de economische crisis eroverheen. Dan zie je dat de cijfers niet meer zwart zijn, maar rood worden.’ Lansingerland, een landelijke gemeente tussen Zoetermeer en Rotterdam, waar de glastuinbouw dominant aanwezig is, bestond toen pas een paar jaar. De gemeente ontstond in 2007 uit een fusie van de drie gemeenten Berkel en Rodenrijs, Bergschenhoek en Bleiswijk.


Het aantal inwoners steeg van nog geen 48.000 in 2007 naar meer dan 61.000 nu. Abee vertelt dat de provincie en de rijksoverheid lang voor de fusie een enorme druk legden op Bergschenhoek en Berkel en Rodenrijs om grond te kopen en woningbouwlocaties te ontwikkelen. ‘Voor zulke kleine gemeenten was dat een gigantische opgave. Het was organisatorisch te complex.’

Vervolgens kwam de fusie. Als gemeenten fuseren, lekt alle energie weg naar het fusietraject, stelt Abee. ‘Andere onderwerpen krijgen minder aandacht. Dat is hier ook gebeurd.’ Toen kwam de economische crisis. Er werd veel minder gebouwd en de gemeente bleef met de grond zitten. ‘Dan loopt de schuld op. De rente tikt door en die was vergeleken met nu redelijk hoog.’ Dat de gevolgen in Lansingerland groter waren dan elders, vindt Abee logisch. ‘Onze grondposities waren enorm omvangrijk. Andere gemeenten hadden misschien één Vinex-locatie, wij hadden er veel meer.’

OZB omhoog
Speelde mee dat de gemeente zich opstelde als ondernemer, of misschien zelfs als speculant? Vokurka veegt die suggestie resoluut van tafel. ‘Er was druk vanuit de hogere overheden. Gemeenten moesten een maatschappelijke opgave klaren. Er komen mensen naar de Randstad en die moeten ergens wonen. Als je vanwege die druk grond hebt gekocht en opeens wordt er een paar niet meer gebouwd, dan heb je een probleem’, zegt hij. ‘Nu gaat het weer goed. De projectontwikkelaars liggen bij wijze van spreken in rijen van zes voor de deur. Maar tussen 2010 en 2014 werd er gewoon geen huis gebouwd.’

De Quartel wijst op de afspraken die gemaakt waren in de Stadsregio Rotterdam, waar de gemeente deel van uitmaakt. ‘We moesten grond kopen, wijken neerzetten, zorgen voor infrastructuur. Het was een opgave. Winst maken was niet de intentie.’ Eind 2013 was duidelijk dat de begrotingsproblemen structureel waren. Preventief toezicht van de provincie was onvermijdelijk. ‘Dan is de eerste stap dat er een scan wordt gemaakt van je begroting’, zegt De Quartel. ‘Wat valt op? Waaraan geef je meer geld uit dan andere gemeenten? Hoe zit het met je spaarpotten? En met je schulden?’

Dat was het begin van een serie meer en minder ingrijpende maatregelen. Het onderhoud van de openbare ruimte kwam op een lager pitje te staan, de ozb ging drastisch omhoog en huurders van gemeentelijke sportaccommodaties moesten flink in de buidel tasten. ‘We hebben zelf de provincie benaderd om de problemen te bespreken’, zegt De Quartel. ‘We wilden samenwerken en niet tegenover elkaar staan. Praktische werkafspraken maken en ervoor zorgen dat we niet in ambtelijke bureaucratie vervallen. Dat was belangrijk.’

‘En naar de begroting blijven kijken’, zegt Abee. ‘We gooiden alle reserveposten op één hoop en voerden alleen noodzakelijke reserves op. We probeerden zo snel mogelijk weer grip te krijgen op de begroting.’ Zonder begrotingsdiscipline lukt het niet. ‘We stuurden op begrotingsoverschotten en we raamden onze uitgaven en inkomsten heel conservatief. Dat gaat naar elkaar toe groeien.’ De regel is dat geld dat diensten of afdelingen niet gebruiken terugvloeit naar de algemene reserve. ‘Maar als iemand een tekort of een tegenvaller heeft, komt het op de collegetafel terecht en kijken we of we geld bij kunnen leggen.’

Diskwalificatie
Ondertussen zette de gemeente stevig in op het oversluiten van contracten die vaak jaren eerder al waren gesloten. Voorheen lagen de risico’s vooral bij de gemeente. Nu liggen de risico’s ook meer bij marktpartijen. ‘Als de bouwontwikkelingen op zich laten wachten omdat de bouwer niet aan materiaal of aan mensen kan komen, is de gemeente niet meer de enige die de rekening betaalt’, zegt Abee. ‘Dat doen we nu samen. Maar als de marktpartijen een voordeel hebben, bijvoorbeeld als ze door technologische ontwikkelingen goedkoper kunnen produceren, dan houden zij dat voordeel.’

Het heronderhandelen over de contracten en het verkopen van de gronden betekende dat de schuldpositie van de gemeente verbeterde. Zo ging een project dat met een verwacht tekort van 48 miljoen euro in de boeken stond naar 8 miljoen euro. Met andere projecten boekte de gemeente vergelijkbare resultaten. Betekent dit dat de gemeente aanvankelijk niet scherp genoeg heeft onderhandeld?

Abee, die als zelfstandig consultant in de projectontwikkeling heeft gewerkt, zegt: ‘Het is geen diskwalificatie van de gemeente. De ambtenaren zaten aan tafel tegenover bedrijven die gebiedsontwikkeling als corebusiness hebben. Als je gaat schaken moet je goed kijken wie er tegenover je zit.’ Wanneer waren ze er zeker van dat het goed zou komen? ‘We kregen de economie mee’, zegt Abee. Hij vertelt dat hij in 2016 de markt zag aantrekken, maar in Lansingerland was daar nog weinig van te merken. ‘Vlak voor de kerst hadden we de eerste grote deal. We dachten voor een bedrijventerrein kavels uit te geven van maximaal 2 hectare, maar we verkochten opeens kavels van 7 of 8 hectare. Dan ben je één op één schuld aan het aflossen. Het staat op de balans en opeens is het weg.’

Bestuurlijke onrust
Financiële tekorten en schulden wegwerken is één ding. Zorgen dat wantrouwen verdwijnt is iets anders. ‘Lansingerland was bestuurlijk onrustig’, zegt Vokurka. Hij kwam na de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 niet meer terug als wethouder in Delft en werkte intussen bij het samenwerkingsverband Metropoolregio Rotterdam Den Haag, waarvan Lansingerland deel uitmaakt.

‘Ook van buitenaf zag je dat er wantrouwen was. De ene na de andere wethouder stapte op.’ Hij zegt: ‘Wantrouwen in de driehoek gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie doet iets met mensen.’ ‘De verhoudingen waren scherp’, beaamt Abee. ‘De raad vroeg zich steeds af: kloppen de cijfers? Er was veel wantrouwen.’ Abee, tot 2006 wethouder in Zwijndrecht en daarna ondernemer, trad in 2014 aan.

Was dat een aantrekkelijk aanbod, wethouder worden in een gemeente die diep in de schulden zat? Hij vond van wel. ‘Ik wilde terug in het openbaar bestuur, ik vind woningbouw en financiën interessant en ik dacht: in een gemeente waar zo veel mis is, kan het alleen maar beter worden.’ Vokurka kwam pas eind 2018 naar Lansingerland. Hij vertelt dat hij de ambtelijke organisatie ‘vanaf dag 1’ voorhoudt dat ze ‘rolvast’ moeten zijn. ‘We moeten elk college en elke raad dienen, in wat voor samenstelling dan ook. De ambtelijke organisatie mag het vertrouwen hebben dat ze haar werk goed doet. Wat de ambtelijke organisatie levert deugt en moet niet in twijfel worden getrokken. De discussie moet gaan over de inhoud, niet over of cijfers wel of niet kloppen. Dat is het begin van normaal besturen.’

In de begroting voor 2020 is op een begroting van 150 miljoen euro 3,5 miljoen euro gereserveerd voor nieuw beleid. Er is meer geld beschikbaar voor de openbare ruimte. De ozb blijft in 2020 gelijk, maar die was in 2019 al met 8 procent gedaald. Abee: ‘In de meerjarenbegroting zit nog eens een belastingverlaging van twee keer 4 procent.’ De afgelopen jaren maakte hij zich zorgen over het geringe vertrouwen van de bevolking. ‘Gelukkig kunnen we nu laten zien dat de belastingdruk daalt en dat we investeren in de kwaliteit van het onderhoud van de openbare ruimte en in het sociaal domein.’

Er is nog een schuld van 180 miljoen euro. ‘Met het perspectief dat die verder daalt’, zegt Abee. Maar de schuld is volgens hem minder belangrijk geworden. ‘Als je diep in de narigheid zit, kijk je vooral naar je schulden. Als je financieel wat gezonder bent, kijk je ook naar je bezittingen. Het is net als bij een hypotheek. Zolang je voldoende inkomen hebt, ligt niemand daar wakker van. Je hebt een hypotheek, maar je hebt ook een huis. We zitten niet meer allemaal te kijken naar onze schuld. We zijn in evenwicht.’ Vokurka: ‘We zijn een heel gewone gemeente geworden.’

Bij de begrotingsbehandeling in de raad merkte Abee dat er geen argwanende vragen meer worden gesteld. ‘Er is een kentering geweest.’ Vlak bij het gemeentehuis wordt de komende jaren een grote Vinexwijk gebouwd. ‘Hoe maken we dat risico beheersbaar? Welke keuzes maken we?’

Leuke klus
Zo’n slechte financiële positie als in de afgelopen jaren, kan dat nog een keer gebeuren? ‘Wat ons overkwam was zo massaal, ik denk het niet’, zegt Abee. ‘De kunst is om te leren van het verleden. Een van de lessen is dat je als gemeente moet kijken of je een probleem aan kunt. En als je het niet kunt, moet je het zo organiseren dat je het wel aan kunt.’ Achteraf vindt hij dat kleine gemeenten niet hadden moeten onderhandelen met geroutineerde projectontwikkelaars. Bang voor een volgende economische recessie is hij niet. ‘Die komt een keer. Golfbewegingen zijn er altijd, maar een gezond lijf kan een griepje hebben.’ Vokurka vindt dat een gemeente moet ‘meevibreren’ met de golfbewegingen van de economie.

‘Blijf naar de toekomst kijken. Ga niet overhaast bezuinigen en ingrijpen in de ambtelijke organisatie, want die crisis gaat weer voorbij en dan moet je opeens weer een heel grote stap nemen.’

Voorkomen dat er wantrouwen ontstaat is volgens hem minstens zo belangrijk. ‘Bestuurders die de ambtelijke organisatie niet vertrouwen, een gemeenteraad die zich afvraagt of de cijfers kloppen, dat helpt niet. Dat gaat hier niet meer gebeuren. Daar zijn we zelf bij.’ De Quartel heeft als concerncontroller in al die magere jaren nooit overwogen om weg te gaan bij de gemeente. ‘Het klinkt misschien raar, maar het was een leuke klus om de omvang van de financiële problemen in kaart te brengen en mee te denken over oplossingen. Het is hier nooit saai. Nu gaat het erom dat we alert blijven en zorgen dat we niet terugvallen.’

Wat zou hij zeggen tegen gemeenten die in de financiële problemen raken? ‘Blijf rustig en pak het gestructureerd aan. Kijk naar je reservepot, je schuld en je structurele begroting. Richt je op de grote lijnen; meestal zijn het maar een paar projecten en kostenposten die de problemen veroorzaken. En betrek de provincie er op tijd bij als toezichthouder. Ook dat zorgt voor vertrouwen.’