Schaduw van corona hangt over de cijfers

Onzekerheid is de enige zekerheid tijdens deze crisis. Dat is onvoldoende informatie voor de gemeentelijke jaarrekening over 2019. Daarin moet al iets gezegd over corona. Al was het maar om de raad ‘wat houvast te geven over de mogelijke impact op de gemeentefinanciën’.

Gemeentelijke jaarrekeningen 2019

‘Ik ben onder de indruk van hoe wendbaar en creatief we met elkaar zijn’, zegt Martine Koedijk, partner en sectorvoorzitter Lokale Overheid bij PricewaterhouseCoopers (PwC). ‘We waren al druk bezig met de controle toen de crisis uitbrak. Sommige gemeenten moesten de internetverbindingen versterken, om de vele videoconferenties aan te kunnen, maar voor de rest is het binnen no-time geregeld.’ Koedijk mist wel de laagdrempelige mogelijkheid om even bij iemand binnen te kunnen lopen, maar inmiddels zijn er voldoende digitale mogelijkheden. ‘We hebben even onze weg moeten vinden, maar het is snel opgepakt.’

Het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) was bang dat de getroffen maatregelen de deadline voor de jaarrekening over 2019 in gevaar zouden brengen. ‘BZK had gezegd dat er ruimte voor uitstel zou zijn’, zegt Koedijk. ‘In de praktijk zien wij daar nog geen aanleiding voor. Het zou te maken hebben met zorginstellingen die vertraging oplopen met de productieverantwoordingen, die gemeenten nodig hebben om te controleren of de beloofde zorg wel geleverd is. Als die niet geleverd worden, moet je wachten. Wij zien dat zorginstellingen ze grotendeels op tijd leveren. Het kan per gemeente verschillen. Er is wel wat vertraging, maar niet zodanig dat het de deadline van 15 juli in gevaar brengt.’

‘De uitbraak van covid-19 (corona) eind februari 2020 heeft een enorme impact op ons allemaal. De wereldwijde pandemie leidt tot ongekende omstandigheden.’ Het zijn de eerste twee zinnen van een tekst, opgesteld door de commissie BBV, als voorbeeld voor wat gemeenten in het jaarverslag moeten vermelden. Koedijk vindt dat de commissie niet ver genoeg gaat. ‘De voorbeeldteksten zijn heel erg algemeen en gelden voor elke gemeente. Dat vind ik ontzettend jammer. Ik zou hopen dat er lokale kleuring in zit, dat het aangeeft waar de onzekerheden zitten voor die gemeente. Het hoeft niet een impactanalyse op detail te zijn, maar ik denk dat raadsleden daarnaar op zoek zijn.’

Wat betreft mogelijk kwetsbaarheden denkt Koedijk aan hoeveel ondernemers er zijn, of er veel culturele instellingen op omvallen staan, en hoeveel de gemeenten verdienen aan parkeergelden en toeristenbelasting. Dat zoiets dergelijks niet vereist is in het jaarverslag noemt Koedijk een ‘gemiste kans om de raad alvast wat houvast te geven over de mogelijke impact van de crisis op de gemeentefinanciën’.

Verplichten
‘Ik snap de opmerking’, reageert Rein-Aart van Vugt, partner bij Deloitte en lid van de commissie BBV. ‘Als een gemeente het uitgebreider wil doen dan mag dat. Maar waar vooral kritiek op kwam vanuit gemeenten zelf, was of we vooral niet te veel wilden verplichten. Daar stelde men veel vragen over: waarom moeten we dit eigenlijk in een jaarverslag over 2019 vermelden? Commissie, willen jullie het een beetje beperken? Daarom heeft de commissie besloten om zo min mogelijk tekst te vragen. Dit sluit ook aan op de motie van de Tweede Kamer die overheden nadrukkelijk verzoekt bureaucratie tot een minimum te beperken.’

Waarom moeten gemeenten eigenlijk in een jaarverslag over 2019 iets vermelden dat pas in 2020 effect heeft? Van Vugt vergelijkt het met in verslaglegging opschrijven dat een bedrijf financieel gezond is, terwijl het ten tijde van schrijven op het randje van faillissement staat. Niemand weet wat het effect van de coronacrisis op de financiële positie van gemeenten zal zijn, maar de commissie BBV heeft bepaald dat het zo veel effect kan hebben dat het in ieder geval in de jaarrekening 2019 moet worden genoemd.

Overigens vindt ook Van Vugt dat de jaarverslagen over 2019 eigenlijk heel soepel verlopen. Deloitte loopt redelijk op schema, met een lichte achterstand vanwege het vele videobellen. ‘Er zit toch een zekere inefficiency in altijd thuiswerken. Het is makkelijker om te spreken aan een bureau of in een overleg.’ Voor 2020 spelen weer andere problemen. Vanuit ministeries en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is de opdracht gegeven dienstverleners zoveel mogelijk door te betalen, maar Van Vugt geeft aan dat hierdoor de controleerbaarheid van kosten afneemt.

Het kan bijvoorbeeld betekenen dat consulten waarvoor een contract is afgesloten met een zorgaanbieder, niet kunnen plaatsvinden terwijl de facturen wel gewoon worden betaald. ‘Op basis van de richtlijnen van de ministeries en de VNG moeten wij leveranciers ruimhartig ondersteunen’, zegt concerncontroller Robert van Twisk van de gemeente Utrechtse Heuvelrug. ‘Anders kan het zijn dat ze in financiële nood komen.’ Maar als er een factuur betaald wordt voor bijvoorbeeld zorg die niet plaatsvond, is het dan nog wel rechtmatig?

Te snel
Het advies van Deloitte: regel het vooral goed aan de voorkant. ‘De neiging is misschien om te snel te handelen’, zegt Van Vugt. ‘Maar pak een paar simpele afspraken en vastleggingen mee. Bijvoorbeeld: als je toch facturen betaalt, kies dan voor lumpsumfinanciering in plaats van prijs maal hoeveelheid en documenteer dit goed. Zorg dat het transparant is. Maak duidelijk: dit doen we, met deze motivatie, wat achteraf misschien niet rechtmatig zal blijken maar het is goed gemotiveerd en gedocumenteerd. Dat zou zelfs bij Europese aanbestedingen kunnen.’

Misschien voelt het tegennatuurlijk om iets vast te leggen als de rechtmatigheid onder druk staat? ‘Dat is nu juist niet handig, omdat iedereen begrijpt dat je in deze heftige crisis regels moet overtreden om in het belang van de maatschappij effectief en efficiënt te handelen.’ De begrotingen voor 2020 zijn al klaar en zelfs zonder de coronacrisis waren die voor gemeenten niet makkelijk. Uit de Benchmark Nederlandse gemeenten van BDO Accountants & Adviseurs blijkt dat het oorspronkelijk verwachte tekort voor 2020 van alle Nederlandse gemeenten circa 1 miljard euro bedroeg. De boosdoener is het sociaal domein, waar gemeenten met name last hebben van tekorten in de jeugdzorg.

Dit jaar zal naar verwachting 42 procent van alle gemeentelijke middelen naar het sociaal domein gaan. Maar de realiteit heeft de begrotingen al ingehaald, blijkt uit wat BDO schrijft: het tekort van 1 miljard euro ‘was echter vóór de uitbraak van covid-19, dat gemeenten voor hogere kosten en lagere inkomsten stelt. De financiële situatie zal dus alleen maar verder verslechteren.’ ‘De crisis voegt druk toe’, zegt Koedijk van PwC. ‘En veel is nog onzeker: er zal een financiële impact zijn, terwijl gemeenten misschien al kwetsbaar zijn vanwege het sociaal domein. Het is nog niet duidelijk wat het rijk zal vergoeden, al lijkt het er wel op dat er compensatie komt. Misschien moet er bezuinigd worden, maar dat weet je dus nog niet. Het zal zeker de beleidsuitvoering en prioritering beïnvloeden en tot andere keuzes leiden.’ De conclusie? ‘Wij denken dat de begroting voor 2020 aangepast zal moeten worden aan de nieuwe situatie en dat de begroting van 2021 er mogelijk heel anders uit komt te zien.’

Meer zicht
Voor Utrechtse Heuvelrug is nu nog niet het moment aangebroken om de begroting aan te passen, aldus Van Twisk. ‘Hoewel we risicoanalyses maken, zijn op dit moment zijn de effecten nog niet voldoende kwantificeerbaar om de begroting aan te passen. ’ Na de zomer verwacht Van Twisk meer zicht te hebben op de ontwikkelingen en de impact. ‘De ondersteuning voor zzp’ers en het regelen van bedrijfskredieten zijn regelingen die door het ministerie zijn getroffen en worden vergoed, dus dat heeft nog geen directe nadelige invloed. Op bijvoorbeeld toeristenbelasting en bijstandsuitkeringen worden wel tegenvallers voorzien.’

De gemeente rekent met de scenario’s van het Centraal Planbureau (CPB) en let op wat het Internationaal Monetair Fonds over Nederland heeft gezegd, maar kan daar nog weinig concreets mee omdat er veel onzekerheid is. Onzekerheid is de enige zekerheid. Om met de onzekerheid om te gaan, heeft Koedijk een tip: maak een zomernota en werk met scenario’s. ‘Ik zou uitgaan van minimaal drie scenario’s. Je hebt in ieder geval een positief, gemiddeld en negatief scenario. Maak daarbij een stevige impactanalyse van wat er nu gebeurt, wat dat betekent voor waar we stonden en waar we naartoe gaan. Het blijft onzeker, maar zo kun je een beter gevoel krijgen over wat de crisis kan betekenen.

Het helpt bij keuzes maken. Uiteindelijk moet je beslissen waaraan je je geld gaat uitgeven en die scenario’s kunnen dan helpen met de mogelijke impact. Zo weten raadsleden en collegeleden beter waar ze aan toe zijn.’ Dit punt wil Koedijk benadrukken: ‘Het is belangrijk om de gemeenteraad in positie te brengen.’

Onderscheid
Zo wil Van Vugt van Deloitte gemeenteraden ook iets op het hart drukken: geef aan wat er verwacht wordt qua informatievoorziening. ‘Ik snap wel dat het college het nu moeilijk vindt in te schatten wat de raad precies wil. Ik weet van bepaalde gemeenten dat ze geen voorjaarsnota gaan maken en de integrale keuzes bij de begroting 2021 zullen maken. Dat is dan het voorstel aan de raad. Dat kan, maar geef als raad zeker aan wat je van het college dan wél verwacht met betrekking tot de informatie over de effecten van de coronacrisis en in de aanloop naar de begroting 2021.’

Richting de gemeenteraad is Van Vugt een voorstander van het maken van onderscheid: tussen wat wel en niet zonder corona was gebeurd en tussen de korte- en langetermijneffecten van de crisis. ‘Als je corona loskoppelt van wat je sowieso gedaan zou hebben dan kan de raad die lijn vasthouden volgen van de begroting 2020 naar de begroting 2021. Splits de gevolgen van de crisis in twee componenten: de korte- en langetermijneffecten. Kies een paar scenario’s, bijvoorbeeld gebaseerd op die van het CPB, en dan kun je zo de raad meenemen. Op de korte termijn worden gemeenten stevig geraakt, maar misschien is het effect van een milde recessie op de lange termijn te overzien.’

Utrechtse Heuvelrug richt zich met name op dit jaar en volgend jaar. ‘De economische vooruitzichten zijn zeer somber, maar we wachten tot na de zomer om de begroting van 2021 te actualiseren, zodat we meer en beter informatie hebben. We houden de vinger aan de pols.’