Gemeenten met veel kernen karig bedeeld

Onderzoek naar financiële compensatie in algemene uitkering

Uit onderzoek van gemeentefondsspecialist Ferry Knaack AdviesVV blijkt dat van 1997 tot 2018 het aantal gemeenten met een derde is afgenomen. Tegelijkertijd is het gemiddelde aantal kernen per gemeente in die periode gestegen met 107 procent. En op basis van voorliggende wetsontwerpen loopt dat laatste cijfer op tot 123 procent in 2019. De voorgenomen herindelingen per 1 januari 2019 leiden tot vier nieuwkomers – Noard east-Fryslân, Het Hogeland, Westerkwartier en Haarlemmermeer – in de top tien van gemeenten met de meeste kernen. Daarnaast krijgen ook Hoekse Waard, Molenlanden, Altena en West Betuwe meer dan 20 kernen.

Absolute koploper is en blijft de gemeente Súdwest-Fryslân. Na de herindeling van zeven jaar geleden telde de gemeente al 52 kernen, maar door het splitsen van Boarnsterhim (2014) en Littenseradiel (2018) is dat aantal gegroeid tot 68. Vanaf de start heeft de te vormen gemeente Súdwest- Fryslân specifiek geïnvesteerd in het (ver)binden van de vele kernen in de nieuwe gemeente, onder andere met een kernenfonds. Zo fungeren verenigingen van stads-, wijk- en dorpsbelangen als eerste aanspreekpunt voor inwoners en de gemeente. Verder heeft de gemeente coördinatoren in dienst die continu beschikbaar zijn voor informatie, samenspraak en overleg. Samen met de verenigingen stellen zij deelplannen op en bepalen de prioriteiten daarin.

Knaack zet in zijn onderzoek de kosten op een rij die Súdwest-Fryslân sinds de herindeling op die manier heeft gemaakt. Voor 2011 is 836.000 euro beschikbaar gesteld. Omdat er toen 52 kernen waren, komt dat neer op een bedrag van afgerond 16.000 per kern. Sinds het in 2018 uit 68 kernen bestaat, is het kernen-budget gegroeid tot 1,2 miljoen euro. Dat betekent een bedrag van 18.000 euro per kern.

Ambtelijke inzet
De uitgaven voor het kernenbeleid van Súdwest-Fryslân zijn vergeleken met zeven gemeenten met meer dan 20 kernen. Hoewel de inzet op het kernenbeleid niet altijd even duidelijk afzonderlijk in hun begroting staat en daarom met de nodige voorzichtigheid moeten worden gehanteerd, komt Knaack uit op bedragen die variëren van 4.000 tot 15.000 euro per kern. Daarbij lijken de kosten per kern op te lopen met het aantal kernen.

In het gemeentefonds is er sinds 1997 een maatstaf bedrag per kern als vergoeding van de hogere kosten ten gevolge van het hebben van meerdere kernen. Voor 2018 bedraagt dat 9.100 euro per kern, waarvan 300 euro voor bestuurskosten. Het is volgens Knaack duidelijk dat dat bedrag niet in verhouding staat tot de uitgaven.

‘Het bedrag is amper genoeg om een zaaltje te huren en een kop koffie te schenken bij het jaarlijks bezoek van het college aan de kernen. Enige ruimte voor ambtelijke inzet is er dan niet meer. In gemeenten met veel kernen vraagt het beleid meer dan een jaarlijks bezoekje van het college, zo wordt breed erkend. Een gericht beleid dat de inwoners werkelijk aan het grotere bestuurlijke verband bindt, vereist met name personele inzet’, zegt hij.

Om contacten met de kernen en het daar aanwezige maatschappelijk krachtenveld te onderhouden en daadwerkelijk inhoud te geven, is volgens Knaack een inzet van honderd uur per kern op jaarbasis (twee uur per week) een minimum. ‘Bij een uurtarief van 75 euro bedragen de basiskosten dan 7.500 euro per kern’, aldus Knaack. ‘Het bedrag per kern heeft zich niet mee ontwikkeld met de gewijzigde structuur van gemeentelijk Nederland, gekenmerkt door een toenemend aantal gemeenten met veel kernen.’

In 1997 toen de Financiële Verhoudingswet wed ingevoerd, waren er twaalf gemeenten met meer dan twintig kernen en was het gemiddelde van de tien gemeenten met de meeste kernen 23. In 2018 waren er 32 gemeenten met meer dan twintig kernen en was het gemiddelde in de top tien 37 kernen. Die ontwikkeling heeft niet geleid tot een herziening van het bedrag per kern.

Wethouderskabinet
Een verhoging van het bedrag per kern voor gemeenten met meer dan twintig kernen is volgens hem onontkoombaar, waarbij de voorkeur uitgaat naar een gestaffelde verhoging met de grenswaarden (4.000 euro voor 20-35 kernen, 8.000 euro voor 35-50 kernen en 12.000 euro voor meer dan 50 kernen). Knaack: ‘De kosten van dit voorstel, ongeveer 7,5 miljoen euro in 2019 kunnen worden gedekt doordat 25 maal het vaste bedrag per gemeente, ongeveer 9 miljoen euro, vrijvalt in het gemeentefonds als gevolg van het lagere aantal gemeenten.’

Het moment is volgens hem nu daar, en de minister moet niet wachten tot een brede herziening van de financiële verhoudingen wordt ingevoerd. ‘Tegenover de kosten van noodzakelijk en breed gedragen kernenbeleid staat dan een reëlere vergoeding. De minister kan zo duidelijk maken dat het ernst is met de waardering van de sociale verbanden in de kernen als cement bij grootschalige herindelingen door een kabinet van wethouders’, aldus Knaack, daarmee refererend aan een uitspraak van minister Ollongren van Binnenlandse Zaken in het Financieele Dagblad.

Behoud eigen karakter
Voor het behoud van het eigen karakter van (kleine) lokale verbanden bij herindelingen, wordt al lang nadrukkelijk aandacht gevraagd door onder andere het Sociaal en Cultureel Planbureau, de Tweede Kamer, de minister van Binnenlandse Zaken en de betrokken provincies. Zo werd bij de Kamerbehandeling van de grootschalige herindeling in Friesland van 2011 de motie Heijnen aangenomen.

Daarbij werd aan de regering een evaluatie van de nieuwe gemeente Súdwest-Fryslân met ‘veel inwoners, veel kernen en een groot grondgebied’ gevraagd, met het oog op het buitengewoon grote aantal kernen in die nieuwe gemeente. Kamerbreed werd in deze motie gevraagd om een evaluatie van deze herindeling. Die evaluatie gaf een gemengd beeld over de effecten. Bovendien werden de kosten van de gemeentelijke inzet er niet expliciet in betrokken.

Meer herindelingen
Gemeentelijke herindelingen zullen de komende jaren doorgaan. Met een geplande ingangsdatum van 1 januari 2019 liggen er twaalf wetsontwerpen bij de Tweede Kamer, die tot een vermindering met 25 gemeenten zullen leiden.

Correcties & aanvullingen (BB 08-2018):
In Binnenlands Bestuur nr. 7 (6 april 2018), werd in het artikel 'Gemeenten met veel kernen karig bedeeld' gemeld dat Súdwest-Fryslân 68 kernen zou tellen. Daarmee is de Friese gemeente de absolute koploper. Feitelijk blijkt die koppositie nog een stuk steviger, want de aantallen in de hiervoor genoemde zin kloppen niet. Dit had er moeten staan: ‘Na de herindeling van zeven jaar geleden telde de gemeente al 69 kernen, maar door het splitsen van Boarnsterhim (2014) en Littenseradiel (2018) is dat aantal gegroeid tot 89.’ 

Door het splitsen van Boarnsterhim kreeg Súdwest-Fryslân er vijf dorpen bij, en na het splitsen van Littenseradiel (dat 29 kernen telde, en ruim 10.000 inwoners) nog eens vijftien. Sinds 1 januari 2018 is Súdwest-Fryslân een gemeente met bijna 90.000 inwoners, verdeeld over 89 kernen (waaronder zes van de elf Friese steden: Sneek, IJlst, Stavoren, Hindeloopen, Workum en Bolsward).