Ingehaald door de krimp

Geen kleinescholentoeslag maar een bonus om te fuseren. Zo wil staatssecretaris Sander Dekker de stijgende kosten en dalende prestaties van het basisonderwijs te lijf. In krimpgemeente Loppersum leidt het tot leegstand en kostbare nieuwbouw.

Op een driesprong tussen de dorpen Oosterwijtwerd, Eenum en Leermens in het Oost-Groningse Loppersum staat openbare basisschool de Dieftil. Het markante gebouw dat eenzaam oprijst uit het vlakke Noorderland, is binnenkort te koop. De plattelandsschool werd in de jaren dertig tussen de drie dorpen in gebouwd omdat de scholen in Eenum en Oosterwijtwerd te weinig leerlingen telden en de dorpsschool in Leermens niet groot genoeg was om alle dorps­kinderen te huisvesten.  

75 jaar later herhaalt de geschiedenis zich. Het aantal basisschoolleerlingen in de gemeente Loppersum is sinds de eeuwwisseling met ruim 20 procent gedaald. Bij de Dieftil schommelde het aantal leerlingen de laatste jaren rond de 35, maar na de zomervakantie duikt de schoolbevolking onder de opheffingsnorm van 23 leerlingen. Het openbaar schoolbestuur Marenland rest daarom niets dan de school te sluiten. En de gemeente Loppersum zal, als eigenaar van het gebouw, op zoek moeten naar een koper. 

Hoewel het voortbestaan van de Dieftil al lang aan een zijden draadje hing, komt de sluiting toch nog onverwacht. Drie jaar geleden presenteerden Marenland, de gemeente Loppersum, het christelijk school­bestuur Noordkwartier en de kinderopvangorganisaties een gezamenlijk plan om de leerlingkrimp het hoofd te bieden. De dertien Lopster scholen zouden worden ondergebracht  in vier of vijf geïntegreerde kind­centra voor zo’n 160 leerlingen. Het openbare en christelijke school­bestuur toonden zich bereid hun kleinste scholen samen te voegen, de gemeente Loppersum zou voor herhuisvesting zorgen.

Het is precies zoals staatssecretaris Sander Dekker (VVD) van Onderwijs het graag ziet. Tot 2020 daalt het aantal leerlingen in het basisonderwijs gemiddeld met 9 procent, in 173 gemeenten – waaronder Loppersum – zal de daling meer dan 20 procent bedragen. Om te voorkomen dat scholen in die gebieden lukraak omvallen, moeten gemeenten, openbare en bijzondere schoolbesturen de handen ineenslaan, schrijft Dekker in zijn Beleidsvisie kleine scholen die hij eind mei presenteerde.

Levensvatbaar
Als er niets gebeurt telt een kwart van de 6.800 basisscholen in 2020 minder dan 100 leerlingen en zijn er zelfs 500 scholen met minder dan 50 leerlingen. Volgens de Onderwijsraad heeft een school minimaal vier combinatieklassen van 20 tot 25 leerlingen nodig om de onderwijskwaliteit te kunnen garanderen. Om ervoor te zorgen dat er over tien jaar in elk dorp nog één zo’n levensvatbare school staat, is het nodig dat schoolbesturen en gemeenten nu in actie komen, stelt de staatssecretaris.

In Loppersum hadden ze dat drie jaar geleden al begrepen. ‘Wij hebben geprobeerd vroegtijdig in te grijpen’, zegt Dick Henderikse, directeur van Marenland. ‘Maar dat heeft ons storm uit ieder dorp opgeleverd. Het is hier drie jaar lang oorlog geweest.’ Vooral de oosthoek van Loppersum verzette zich tegen ‘de schaalvergroting’. Veertig ouders, verenigd in de Werkgroep kleine scholen Loppersum-Oost, stelden een plan op om de vier kleine scholen in het gebied, waaronder de Dieftil, open te houden. Toen Marenland dat plan niet meteen omarmde, zegden de ouders het vertrouwen in het schoolbestuur op. Er moest een externe bemiddelaar aan te pas komen om schoolbestuur, gemeente en ouders weer aan tafel te krijgen.

In juli vorig jaar werd de strijdbijl begraven en spraken de partijen af samen een toekomstplan voor het onderwijs in Loppersum-Oost te ontwikkelen dat in 2017 zou moeten zijn uitgevoerd. Marenland beloofde de vier openbare schooltjes tot die tijd open te houden.

Hoewel hij wist dat de toekomst onzeker was, koos Jan Aslander, bovenbouwleerkracht op de Dieftil, twee jaar geleden bewust voor les geven op een kleine school. ‘Ik wilde graag in de volle breedte met de leerstof aan de slag. Maar ik had er wel op gerekend dat ik tot 2017 hier zou kunnen blijven.’ Zijn onderbouw­collega Anita Larkens is ook overvallen door de toch nog plotselinge sluiting. Wat ging er mis?

Het begon allemaal met een verhuizing van een gezin naar de stad Groningen waardoor er twee leer­lingen afvielen. Daardoor ontstond er onrust onder de ouders, vertelt Larkens. ‘Zij hebben in hun hoofd dat er in een leerjaar minimaal vijf leerlingen moeten zitten. Volgend schooljaar zou dat niet meer het geval zijn. Een moeder besloot daarom haar kinderen naar een andere school te sturen. Daarna ontstond er een domino-effect.’

Ingehaald
‘We zijn ingehaald door de krimp’, verzucht Marenland-directeur Henderikse. ‘Het plan dat we met de ouders aan het maken zijn, zou eind dit jaar af zijn. Maar de ouders van de Dieftil hebben dat niet afgewacht en hun eigen keus gemaakt. Als bestuurder vind ik dit natuurlijk erg treurig. Drie jaar geleden waren we te vroeg met ons plan om kleine scholen samen te voegen en nu zijn we te laat.’

Nog treuriger is het dat de ouders van de Dieftil niet te bewegen zijn hun kinderen in te schrijven bij de kleinste van de vier plattelands­scholen die moesten worden ‘gered’. ‘Die school staat in Westeremden en dat vinden de ouders een andere regio’, weet Henderikse. ‘We hebben leerlingvervoer aangeboden, beloofd dat Jan Aslander mee zou gaan zodat de leerlingen die nu in groep 7 zitten, zich volgend jaar met een vertrouwde leerkracht kunnen voorbereiden op de Cito-toets. De methodes die op de Dieftil worden gebruikt, zouden meegaan. Het zou dus eigenlijk een schooltje in een school worden.’

Het mocht niet baten. De meeste ouders hebben hun kinderen ingeschreven bij de openbare school in Zeerijp, die zeventig leerlingen telt en daarmee vol zit. Anita Larkens snapt die keuze wel. ‘De ouders willen niet naar een school die misschien volgend jaar ook dicht moet.’

Maar de vrije schoolkeuze van ouders stelt de gemeente Loppersum wel voor onmogelijke problemen. En niet alleen doordat er nu plotseling een moeilijk verkoopbaar school­gebouw leeg komt te staan.

‘Wij zitten in de wonderlijke situatie dat we in een krimpgebied een schoolgebouw moeten uitbreiden’, stelt adviseur Remco Kappers, die door de gemeente is ingehuurd om de herhuisvesting van krimpscholen in goede banen te leiden. In de zomervakantie plaatst de gemeente twee noodlokalen bij de school in Zeerijp om de kinderen van de Dieftil op te vangen. Die noodlokalen worden gehuurd, dus de gemeente zit er niet aan vast als de herverkaveling van de kleine scholen om andere huisvesting vraagt.

‘Maar het plaatsen van de tijdelijke klaslokalen kost snel 30.000 euro en aan huur ben je jaarlijks ook zo’n bedrag kwijt’, weet Dick Henderikse. ‘Dat gaat weer af van het schamele budget dat beschikbaar is voor herhuisvesting van andere scholen.’

Voortvarend
Want in andere delen van Loppersum nemen de twee schoolbesturen en de gemeente het samenvoegen van kleine scholen wel voortvarend ter hand. Mét instemming van de ouders. Dit schooljaar is de christelijke basisschool de Klimop uit het dorp Garrelsweer ingetrokken bij de openbare school Wirdumerdraai, een kilometer verderop. Eind van het schooljaar fuseren de twee officieel en ontstaat er een openbaar-christelijke samenwerkingsschool met 60 leerlingen. En in het dorp Stedum wordt gewerkt aan een nieuw gebouw voor een tweede samenwerkingsschool met 100 leerlingen.

Ook buiten Loppersum voegen Noordkwartier en Marenland hun kleinste scholen samen. De samenwerking verloopt zo voorspoedig dat de christelijke en openbare school­besturen zelf hebben besloten te fuseren, zodat ze de sanering nog slagvaardiger tegemoet kunnen treden.

Dat is nodig, want als de plannen van staatssecretaris Dekker doorgaan verdwijnt over drie jaar de toeslag die basisscholen met minder dan 145 leerlingen ontvangen. Die toeslag zet een rem op de sanering van het scholenbestand doordat schoolbesturen er financieel op achteruit gaan als ze hun kleine scholen samenvoegen. Twee scholen van 50 leerlingen leveren een bestuur meer op dan één school van 100 leerlingen.

Door de kleinescholentoeslag en de voortschrijdende leerlingendaling, wordt het onderwijs steeds duurder. In 2006 ontving 30 procent van de scholen de toeslag; door de voortgaande krimp zou dat in 2020 40 procent zijn. Gemiddeld kost een basisschoolleerling 4.000 euro per jaar, terwijl een leerling op een school met 23 kinderen bijna 11.000 euro per jaar kost. Die extra investering in leerlingen vertaalt zich bovendien niet in beter onderwijs. Sterker nog, kleine scholen leveren ondanks de extra kosten vaak zwakkere prestatie dan grotere scholen, constateert de Onderwijsraad.

Geen meerwaarde
Kortom, het in stand houden van steeds grotere aantallen kleine scholen is duur en heeft geen meerwaarde. Daarom wil Dekker de kleinescholentoeslag stapsgewijs omzetten in een premie die fusie van kleine scholen beloont, in plaats van afstraft. Een bonus op schaalvergroting dus. Maar het controversiële voorstel van de Onderwijsraad de opheffingsnorm te verhogen van 23 naar 100 leerlingen, neemt Dekker niet over. Hij wil ruimte laten voor maatwerk per regio. In de praktijk pakt dat waarschijnlijk hetzelfde uit. Schoolbesturen mogen hun piepkleine schooltjes weliswaar openhouden, maar moeten daarvoor budget overhevelen van de grotere scholen als de toeslag vervalt. Maar voor
Marenland en veel andere school­besturen, valt er weinig over te hevelen. Slechts 3 of 4 van de 27 Marenlandscholen in Appingedam, Bedum, Delftzijl, Loppersum en Ten Boer tellen volgens directeur Dick Henderikse meer dan 150 leerlingen.

Het afschaffen van de kleinescholentoeslag leidt landelijk tot fusie van zo’n 2.000 scholen. En dat leidt weer tot een herverkaveling van het scholenbestand. Vooral op het platteland. Landelijk heeft één op de vijf basisscholen minder dan 100 leerlingen. In het noorden van het land is dat zelfs 45 procent, weet Hanneke van Brakel, directeur van de Scholenbouwmeester, een onafhankelijk  expertisecentrum dat is geïnitieerd door de drie noordelijke provincies. In Loppersum hebben 10 van de 13 basisscholen (75 procent) minder dan honderd leerlingen.

Staatssecretaris Dekker constateert in zijn beleidsvisie dat vermindering van het aantal scholen ‘op den duur  leidt tot een daling van de onderwijshuisvestingslasten van gemeenten’. Maar over de transitiekosten, rept hij met geen woord. Terwijl het aanpassen van het scholenbestand gemeenten handenvol geld gaat kosten, voorspelt Van Brakel.

Er wordt volgens haar klakkeloos aangenomen dat de fusiescholen in bestaande schoolgebouw kunnen worden gehuisvest. Maar dat blijkt in de praktijk niet te kloppen. De gebouwen zijn te klein om twee krimpende scholen te huisvesten. Of ze staan op de verkeerde plaats. Of ze zijn zo oud dat er een ingrijpende verbouwing nodig is.

Nieuwe scholen
Gemeenten zullen dus nieuwe scholen moeten bouwen of bestaande gebouwen moeten uitbreiden en renoveren, maar daar hebben ze geen geld voor. Want plattelandsgemeenten krijgen veel minder geld voor onderwijshuisvesting dan grote steden, heeft Eltjo Lutterop, financieel expert van de Scholenbouwmeester, berekend. In 2010 kreeg Amsterdam 1.184 euro per basisschoolleerling, Emmen moest het met 545 euro doen, terwijl Loppersum met 604 euro per leerling net iets beter uit was (zie kader).

Omdat het budget afhankelijk is van het aantal jongeren onder de 20 jaar, daalt het onderwijshuisvestingbudget van krimpgemeenten bovendien snel. ‘Sneller dan je een schoolgebouw kunt afschrijven’, weet Lutterop.

Krimpgemeenten staan daardoor voor een onmogelijke opgave, stelt Van Brakel. Als gemeenten en schoolbesturen hun huisvestings­middelen zouden bundelen, zou je met 600 euro per leerling nog net een eenvoudige school kunnen neerzetten. ‘Investeringen in het gebouw kun je dan terugverdienen in de exploitatie, legt ze uit. ‘Betere dakisolatie scheelt in het energie­verbruik en een gietvloer in het toilet in de schoonmaakkosten.’

Maar gemeenten kunnen nooit het hele onderwijshuisvestingsbudget investeren in nieuwe scholen doordat de bestaande gebouwen nog niet zijn afgeschreven. Een deel van het budget is gereserveerd voor kapitaallasten. Schoolgebouwen verkopen is een lastige opgave en bij sloop kunnen er op het vrijvallend terrein geen woningen worden gebouwd. Zeker niet in krimpgebieden.

Restwaarde
Loppersum is al tegen die problemen aangelopen. In 2010 was de boekwaarde van de  schoolgebouwen nog 3,5 miljoen euro. ‘We zitten dus met een groot aantal gebouwen die we niet zomaar kunnen afstoten doordat er nog restwaarde op zit’, stelt projectleider Remco Kappers.

Loppersum hoopt wel op 1,5 tot 1,7 miljoen subsidie uit het provinciale leefbaarheidsfonds en zet de krimpuitkering van het rijk deels in voor onderwijshuisvesting. Maar van het budget dat daarmee bij elkaar wordt gesprokkeld, kun je maar één brede school van bouwen, terwijl er minimaal vier nodig zijn. Dus zelfs met dat extra geld zal het een hele opgave worden om alle samengevoegde kleine scholen passend onderdak te bieden, geeft Kappers toe.

Hanneke van Brakel van de Scholenbouwmeester vindt daarom dat er een landelijk plan moet komen om de transitie naar een toekomst­bestendig scholenbestand te bekostigen. ‘Daar is helemaal niet over nagedacht.’ Het afschaffen van de kleinescholentoeslag levert naar schatting 250 miljoen euro per jaar op. Dat bedrag wil staatssecretaris Dekker in de bonus op schaalvergroting steken. Van Brakel vindt dat een deel van dat geld moet worden ingezet om onverkoopbare schoolgebouwen af te schrijven.

‘Gemeenten, provincies, schoolbesturen en de ministeries van Onderwijs en Binnenlandse Zaken moeten om tafel om een onderwijshuisvestingsakkoord te sluiten’, vindt haar collega Eltjo Lutterop. Maar veel hoop dat zoiets zal gebeuren heeft hij niet. Sinds de decentralisatie van de onderwijshuisvesting in 1997 laat het rijk het tenslotte helemaal afweten. ‘Ik zie geen enkel besef dat het om een gezamenlijk vraagstuk gaat’, verzucht Van Brakel. ‘Maar dit is geen lokaal probleem en je lost het ook niet op één ministerie op. Het torent echt hoog boven de gemeente- en departementsgrenzen uit.’

Plattelandsgemeenten krijgen veel minder geld
De ruim 18 miljard euro die het rijk jaarlijks in het gemeentefonds stort, wordt over de individuele gemeenten verdeeld aan de hand van 60 gegevens waaronder het aantal inwoners, het aantal uitkeringsgerechtigden en de oppervlakte van het land. Bij de verdeling van de 2,4 miljard euro die beschikbaar is voor het cluster educatie, waaronder onderwijshuisvesting valt, spelen 13 maatstaven een rol. De hoofdrol is weggelegd voor het aantal jongeren onder de 20 jaar, maar ook factoren als het aantal huishoudens met een laag inkomen, minderheden, de oppervlakte van het binnenwater en de adressendichtheid tellen mee.

De PO-raad, de brancheorganisatie voor het basisonderwijs, heeft een toolkit ontwikkeld waarmee kan worden berekend wat individuele gemeenten ontvangen voor onderwijshuisvesting. Met die gegevens heeft het expertisecentrum Scholenbouwmeester de fictieve uitkering per basisschoolleerling vastgesteld. Die liep in 2010 uiteen van 496 euro per leerling in Ten Boer, een buurgemeente van Loppersum, tot 1.184 euro per leerling in Amsterdam. De verdelingsmethode blijkt in het algemeen slecht uit te pakken voor gemeenten met een groot grondgebied en een lage adressendichtheid zoals Emmen, Haarlemmermeer en Ede, die veel kleine scholen tellen. Dichtbebouwde steden die weinig last hebben van omvallende kleine scholen, krijgen relatief veel onderwijshuisvestingsmiddelen toebedeeld.