Scholenbouw dreigt stil te vallen

Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de bouw van nieuwe scholen, maar hebben daar binnenkort geen geld meer voor. Het kabinet hevelt 256 miljoen euro over naar de schoolbesturen. Scholen blijven daardoor in verouderde gebouwen zitten die klauwen met geld kosten.

Smallingerland heeft een scholenbouwreputatie hoog te houden. De afgelopen 10 jaar heeft de gemeente dertig verouderde schoolgebouwen aangepakt. ‘Daar hebben we in totaal 150 miljoen euro aan besteed’, vertelt Willem Hokken, beleidsmedewerker onderwijshuisvesting, ‘100 miljoen aan nieuwbouw en 50 miljoen aan vernieuwing en renovatie.’ Maar daarmee is de sanering van het scholenbestand in Drachten en de veertien dorpen en buurtschappen die samen Smallingerland vormen, nog lang niet voltooid. ‘Wij hebben in 1997 een waanzinnige achterstand van het rijk geërfd. Er is de komende 15 jaar nog zo’n 70 miljoen nodig om de inhaalslag af te ronden.’ 

Maar of die laatste investering er komt, is hoogst onzeker nu het kabinet het onderwijshuisvestingsbudget van gemeenten flink afroomt. Vanaf 2015 wordt er jaarlijks 256 miljoen euro minder in het gemeentefonds gestort, een korting van ruim 15 procent. Dat bedrag wordt nu niet besteed aan schoolgebouwen, blijkt uit landelijk onderzoek naar de gemeentelijke uitgaven. Daarom wordt het voortaan doorgesluisd naar de schoolbesturen. Of een gemeente nu veel of weinig uitgeeft aan scholenbouw, gekort wordt er.

Die greep in de kas kost Smallingerland 800.000 euro per jaar, heeft Hokken berekend. ‘Dat heeft natuurlijk consequenties.’ De gemeente heeft vergevorderde plannen voor het inrichten van een campus voor speciaal onderwijs waar alle instellingen worden ondergebracht die speciale zorg bieden aan kinderen tot 12 jaar, inclusief het centrum voor jeugdzorg. ‘De scholen hebben binnen 10 jaar allemaal nieuwe huisvesting nodig, en door de invoeringen van het passend onderwijs komen er flinke bezuinigingen op deze sector af’, legt Hokken uit. ‘Door alle scholen bij elkaar te zetten, kunnen ze voorzieningen en personeel met elkaar delen. We denken dat daardoor leerlingen met een lichte lichamelijke of verstandelijk beperking die nu naar het dure cluster-3-onderwijs gaan, in het veel goedkopere speciaal basisonderwijs terechtkunnen. Zo kunnen de scholen de bezuinigingen opvangen.’

De campus voor speciaal onderwijs gaat 20 tot 24 miljoen euro kosten, een investering die de gemeentelijke lasten met 800.000 euro per jaar opstuwt. Precies het bedrag dat Smallingerland moet inleveren. Hokken vreest dan ook dat het plan zal sneuvelen. ‘De gemeenteraad heeft tot nog toe prioriteit gegeven aan onderwijshuisvesting. Daardoor hebben we in het verleden in totaal zo’n 30 tot 40 miljoen meer uitgegeven dan er binnenkwam. We hebben altijd gekeken wat nodig was zonder naar de inkomstenkant te kijken. Ik kan natuurlijk niet voorzien welke politieke afwegingen er in de toekomst gemaakt worden, maar gezien alle andere bezuinigingen die op ons afkomen, zal het heel erg moeilijk worden. Ik vrees dat de investeringen in onderwijshuisvesting stil zullen vallen.’

Op de plank
De gemeente Ede verwacht dat ze door de budgetoverheveling naar de schoolbesturen 1,25 miljoen euro per jaar kwijtraakt. Ongeveer het bedrag dat beschikbaar is voor scholenbouw in nieuwbouwwijken en uitvoering van het Integraal Huisvestingplan dat tot 2015 doorloopt. ‘De rest van de onderwijshuisvestingsmiddelen zijn we kwijt aan kapitaallasten en afschrijvingen’, vertelt Nol le Blanc, beleidsadviseur maatschappelijke ontwikkeling. ‘Hoewel we ook in de toekomst verantwoordelijk blijven voor nieuwbouw van scholen, hebben we daar straks dus eigenlijk geen geld meer voor.’

Le Blanc gaat daarom het Integraal Huisvestingsplan aanpassen. ‘De projecten die al zijn gestart, maken we natuurlijk af. Maar we wilden bijvoorbeeld een aantal scholen in een krimpgebied onderbrengen in een gemeenschappelijk pand waarin ook de kinderopvang een plek krijgt. En het binnenklimaat aanpakken bij scholen die in eerdere tranches nog niet aan de beurt zijn geweest. Die plannen liggen nu voorlopig op de plank. Ze komen misschien in het nieuwe huisvestingplan terug, maar de gemeenteraad moet bepalen of dat uitgevoerd kan worden. Hoe het afloopt, weet ik echt niet.’

Smallingerland en Ede zijn zeker niet de enige gemeenten die hun voorgenomen investeringen heroverwegen. Door de huidige bezuinigingen is de scholenbouw al langzaam tot stilstand aan het komen, weet Wim Lengkeek, beleidsadviseur onderwijshuisvesting van de PO-raad, de organisatie van schoolbesturen in het primair onderwijs. ‘Gemeenten trekken zelfs de financiering van projecten die al zijn aanbesteed weer in. Het korten van 256 miljoen op het gemeentefonds zal het er niet beter op maken’, beseft hij. ‘Gemeenten komen nu al geld tekort en zullen straks zeker niet meer investeren in scholenbouw.’

En dat terwijl juist een groot deel van de onderwijsgebouwen hard aan vervanging toe is. Hoe het scholenbestand zich ontwikkelt, wordt sinds de decentralisatie in 1997 niet meer landelijk bijgehouden. Maar onderwijsorganisaties schatten op basis van steekproeven dat er in Nederland ruim 10.000 schoolgebouwen staan: 9000 basisscholen en 1300 vmbo, havo- en vwo-scholen. Volgens de PO-raad zijn de gebouwen in het basisonderwijs gemiddeld 35 jaar oud. Het grootste deel stamt uit de jaren zeventig. ‘In die tijd werd slecht gebouwd’, weet Martijn Ahlers van ICS adviseurs. ‘Terwijl jarendertigscholen nog prima te renoveren zijn, is het meestal niet de moeite waard om de snel uit de grond gestampte blokkendozen uit de jaren zeventig nog aan te passen aan de eisen van de tijd. Er ligt dus een enorme vervangingsopgave in het primair onderwijs.’

Schaarste verdelen
Voor de crisis toesloeg, verliep die vervanging al uiterst traag. Volgens de PO-raad werden er jaarlijks 150 nieuwe scholen opgeleverd. En gemiddeld duurt het 10 jaar voor een school er staat. Dat heeft veel te maken met de krappe budgetten, denkt Nol le Blanc van de gemeente Ede. ‘Wij krijgen niet genoeg geld om alle afgeschreven scholen te vervangen door nieuwbouw.  De bedragen die wij ontvangen, zijn nooit aangepast aan de extra eisen die tegenwoordig aan het binnenklimaat en de duurzaamheid gesteld worden. Wat wij als gemeente doen, is de schaarste zo eerlijk mogelijk verdelen.’

Harry Vedder, adviseur onderwijshuisvesting bij M3V, beaamt dat, maar denkt dat het probleem dieper zit. Hij vindt dat er een weeffout in het systeem zit. Bij de decentralisatie van de onderwijshuisvesting in 1997 is de verantwoordelijkheid over gemeenten en schoolbesturen verdeeld. Nieuwbouw is een taak van de gemeenten, terwijl de schoolbesturen opdraaien voor de exploitatiekosten. ‘Men is er veel te gemakkelijk van uitgegaan dat gemeenten en schoolbesturen er samen wel uitkomen, maar in de praktijk komen ze vaak tegenover elkaar te staan. Schoolbesturen zijn geneigd om heel snel om nieuwbouw te vragen, want dat kost ze niks. Terwijl gemeenten veel te snel zeggen dat er verbouwd moet worden, want dat komt ten laste van het schoolbestuur.’

Het overhevelen van het niet-benutte huisvestingsbudget van gemeenten naar de schoolbesturen biedt geen uitweg uit deze patstelling. Het getuigt van gemakzucht en gebrek aan visie, vindt Jan Schraven van de stichting Ruimte voor Onderwijs en Kinderopvang, een initiatief van de PO-raad, de VO-raad, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Waarborgfonds Kinderopvang. ‘Door die greep uit het gemeentefonds zullen gemeenten nog minder geneigd zijn te investeren in nieuwbouw, dat lijkt me duidelijk’, stelt Jan Schraven ‘En schoolbesturen zullen hun aandeel van de 256 miljoen niet meteen in de renovatie van hun gebouw stoppen. Want dan zegt de gemeente later: jullie gebouw staat er nog knap bij, wij gaan niet investeren in nieuwbouw. Een schoolbestuur dat geld uittrekt voor renovatie, schiet dus in z’n eigen voet.’

Ook de PO-raad, die de afgelopen jaren flink gelobbyd heeft om de onderbesteding van het huisvestingsbudget onder de aandacht te brengen bij politici, is niet erg gelukkig met het kabinetsbeleid. ‘Het enige positieve eraan is dat het geld dat tot nog toe niet besteed werd aan onderwijs, nu wel ter beschikking komt van scholen’, stelt beleidsadviseur Wim Lengkeek. ‘Maar het vervelende aan deze maatregel is natuurlijk dat er veel gemeenten zijn waar het prima gaat. Er zijn ook gemeenten die meer investeren in schoolgebouwen dan er binnenkomt. Die worden door deze maatregel dubbel gepakt.’

Schatkistbankieren
Het kabinet zaait dus nog meer tweespalt tussen gemeenten en schoolbesturen, terwijl er een wereld te winnen is als de twee partijen uit hun vechthouding komen en gaan samenwerken. ‘Als je de geldstromen van de gemeenten en scholen bundelt, kan er met het huidige budget zoveel meer’, stelt Harry Vedder van M3V. ‘Scholen blijven nu in slecht exploiteerbare huisvesting zitten en dat kost klauwen met geld. Door die geldverslindende gebouwen verdwijnen er leerkrachten van de pay roll.’

Dat probleem kan opgelost worden als schoolbesturen en gemeenten in een regio gezamenlijk een onderwijshuisvestingsbureau opzetten dat scholen bouwt én exploiteert, denkt Vedder. De schoolbesturen huren dan hun gebouw van dat bureau. Breda heeft al aangetoond dat die constructie werkt. Daar hebben de schoolbesturen een onderwijshuisvestingscoöperatie opgericht die het onderwijshuisvestingsbudget beheert.

Maar gemeenten en schoolbesturen kunnen door een slimme financieringsconstructie te kiezen ook al veel meer doen met de krappe budgetten, stelt Martijn Ahlers van ICS. Gemeenten kunnen geen geld lenen bij het ministerie van Financiën, maar scholen die kiezen voor schatkistbankieren kunnen dat wel, legt hij uit.

Ahlers: ‘Door een financieringsconstructie te kiezen waarbij het schoolbestuur geld leent en de gemeente de rente en aflossingen aan het bestuur betaalt, kun je miljoenen besparen. Want de rente bij het ministerie van Financiën ligt al snel een procent lager dan de marktrente.’

Ook is er flinke winst te behalen door nu aan te besteden. Anticyclisch bouwen noemt Ahlers dat. ‘De bouwkosten zijn historisch laag en daar kun je beter van profiteren. Je moet toch een keer een nieuw gebouw neerzetten. Dat kun je wel blijven uitstellen, maar als je het nu doet, bespaar je ontzettend veel geld.’

Om te voorkomen dat de scholenbouw helemaal stil komt te liggen, moeten schoolbesturen met gemeenten om tafel om en meerjarige afspraken te maken over de onderwijshuisvesting, stelt Wim Lengkeek van de PO-raad. ‘Als schoolbesturen zich straks met hun buit van 256 miljoen terugtrekken, gaat het mis. Ze moeten regionaal samenwerken. Dat moeten ze toch al door ontwikkelingen als krimp en passend onderwijs. In die verbanden kunnen ze ook oplossingen bedenken voor de huisvestingsproblemen.’

15 jaar onderbenutting
In 2012 had het gemeentefonds een omvang van 18,3 miljard euro, 9 procent daarvan (1,66 miljard euro) wordt toegerekend aan onderwijshuisvesting. Maar gemeenten zijn niet verplicht dat deel van het budget aan scholenbouw te besteden. En dat doen ze ook niet. Al sinds de gemeenten in 1997 de verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting van het rijk overnamen, is sprake van onderbesteding. Zeer tot ongenoegen van de onderwijsorganisaties die er al jaren op hameren dat geld dat bestemd is voor onderwijs ook aan onderwijs besteed moet worden.

Toen in 2011 uit onderzoek naar de verdeling van het gemeentefonds bleek dat er jaarlijks zo’n 300 miljoen euro uit het onderwijshuisvestingsbudget onbenut bleef, nam de Tweede Kamer de motie Van Haersma Buma aan, waarin de regering wordt gevraagd een deel van de huisvestingsmiddelen rechtstreeks aan de scholen beschikbaar te stellen. In mei vorig jaar liet minister Spies de Kamer weten dat gemeenten in 2011 256 miljoen euro minder uitgaven aan onderwijshuisvesting dan er binnenkwam. In het regeerakkoord heeft het kabinet Rutte II vastgelegd het Gemeentefonds met dat bedrag ‘af te romen’ en het toe te voegen aan het budget van de schoolbesturen, waardoor zij er jaarlijks ongeveer 100 euro per leerling bij krijgen.

Doordecentralisatie buitenonderhoud
De korting van 256 miljoen euro op het onderwijshuisvestingsbudget van de gemeenten, staat los van de overheveling van de verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud van schoolgebouwen naar de schoolbesturen in het primair onderwijs. Daarvoor wordt 157 miljoen euro extra aan het gemeentefonds onttrokken. Schoolbesturen zorgen al voor het binnenonderhoud en zijn vanaf 1 januari 2015 ook verantwoordelijk voor zaken als het gevelonderhoud en het repareren van het dak. Het voorgezet onderwijs is al langer verantwoordelijk voor al het onderhoud.

Omdat met de overheveling van het budget de zorgplicht van gemeenten voor het onderhoud vervalt, kan de doordecentralisatie in principe budgetneutraal plaatsvinden. Maar voor gemeenten die net veel geïnvesteerd hebben in nieuwbouw en verbouw van scholen en erop rekenden daardoor de komende jaren minder kwijt te zijn aan onderhoud, is de doordecentralisatie een tweede financiële tegenvaller. Andersom komen schoolbesturen die een pand met veel achterstallig onderhoud van een gemeenten erven, waarschijnlijk niet uit met de 15 euro per vierkante meter waarmee hun exploitatiebudget wordt verhoogd. De PO-raad en het ministerie van Onderwijs zijn nog in gesprek over een beperkte overgangsregeling voor scholen die bijvoorbeeld in een monumentaal pand zitten dat veel extra onderhoud vraagt.