Politieke druk op rekenkamers

Budgetverlaging als pressiemiddel

door: Hester den Boer, Bram Logger en Parcival Weijen

‘Waalwijk krijgt ervan langs’, kopt het Brabants Dagblad in januari 2008. Aanleiding is een rapport van de lokale rekenkamer: de gemeente houdt zich niet aan de eigen regels voor inhuren van extern personeel. ‘En het management wist ervan’, zegt Frits van Vugt, destijds voorzitter van de rekenkamer. ‘De ambtelijke top lag al onder vuur. Ze vonden het niet leuk, maar onze aanbevelingen werden aanvaard.’ Daarmee lijkt de kous af.

Maar dan krijgt Van Vugt bezoek van de burgemeester. ‘De publiciteit was hem niet bevallen. Hij had al eens eerder gedoe gehad met externe onderzoeken die wethouders de kop kostten. Een rekenkamer als ongeleid projectiel wilde hij er niet bij hebben. Hij verbood ons voortaan voortaan zelf onze onderzoeken te publiceren of met de pers te praten, en liet dat in de lokale regels zetten. Ook het budget werd gekort’ Voor Van Vugt is het reden om op te stappen als voorzitter van de rekenkamer. Het verhaal van Van Vugt staat niet op zichzelf. Vorig jaar schreef onderzoekscollectief Spit over de verkoop van een oud schoolgebouw in Almelo. In die slepende vastgoedkwestie voelde de lokale rekenkamer zich zwaar onder druk gezet. We vroegen ons af of dat vaker voorkomt. Ervaren rekenkamers druk van de macht?

Spit vroeg van alle lokale rekenkamers de jaarverslagen op. We stuurden een enquête naar leden én oud-voorzitters van rekenkamers en we bestudeerden lokale verordeningen. Ervaren rekenkamers druk van de macht? Zo ja, hoe uit zich dat? Kunnen ze uit de voeten met het beschikbare budget? Raadsleden en externe leden in één rekenkamercommissie, functioneert dat wel? Wat kan beter? En hoe? Op de vraag of rekenkamers wel eens politieke druk hebben ervaren antwoordt 15,4 procent van de huidige rekenkamerleden bevestigend. Van de oud-leden is dit zelfs 38,6 procent. Ook over het beschikbare budget is lang niet iedereen tevreden. De grootste problemen zien we in gemeenten waar het dualisme nooit voet aan de grond heeft gekregen. ‘Als de cultuur monistisch is, kunnen we ons werk niet doen.’

Reputatie
Sinds 2006 moet elke gemeente een rekenkamerfunctie hebben. Met de invoering van het dualisme in 2002, waarbij de raad en het college werden ontvlochten en de raad een kaderstellende en controlerende functie kreeg in plaats van een bestuurlijke, was het idee dat zo’n onafhankelijk onderzoeksorgaan de raad kon ondersteunen bij het controleren van het college van B&W. Nu gemeenten na een trits decentralisaties verantwoordelijk zijn geworden voor onder meer jeugd, werk en zorg, is die controlerende taak en daardoor de rekenkamerfunctie nog belangrijker geworden. Maar kunnen de lokale rekenkamers die taak wel goed uitvoeren?

‘Voor minder dan 30.000 euro kun je geen goed onderzoek doen.’ Directeur Paul Hofstra van de Rotterdamse rekenkamer is stellig. ‘De rekenkamer heeft twee fundamenten: kwaliteit en reputatie. We werken met toponderzoekers en strikte QA-procedures. Daardoor staan er geen fouten in onze rapporten. En als je iets produceert dat politiek niet goed uitkomt en het dreigt te worden genegeerd, dan draait het om je reputatie. Daar heb ik hier bijna twaalf jaar aan gewerkt. Ze weten nu echt wel dat je de rekenkamer niet kunt negeren. Anders ga ik bij Nieuwsuur zitten, of stap ik naar de grote landelijke kranten.’

Maar die luxe hebben veel andere rekenkamers niet. Het budget van de Rotterdamse rekenkamer, die ook voor vijf omliggende gemeenten werkt, is voor rekenkamerbegrippen enorm: 1,8 miljoen euro in totaal, 2,50 euro per inwoner. Dat is fors boven het ongeschreven normbedrag van 1 euro per inwoner. Meer dan de helft van de huidige rekenkamers zit onder dat normbedrag, blijkt uit een analyse van de jaarverslagen en de vragenlijst die we rondstuurden. Eén op de tien heeft zelfs minder dan 50 cent per inwoner te besteden. Ook in kleine gemeenten die wél 1 euro per inwoner vrijmaken, is het rekenkamerbudget geen vetpot. Van alle ondervraagden geeft ruim 15 procent aan dat het budget te laag is om goed onderzoek te doen.

Verlaging budget
Toch is omvang en geld niet het belangrijkste, zegt Klaartje Peters, hoogleraar lokaal en regionaal bestuur én zelf directeur van een rekenkamer. ‘In een aantal gemeenten zit niemand echt op een onafhankelijke rekenkamer te wachten. Gemeentebestuurders zijn daar niet gewend aan een onafhankelijke partij die kritiek op hen heeft. Je ziet dat veelal kleine rekenkamers zich dan in allerlei bochten wringen om de relatie met het gemeentebestuur goed te houden. De interessante fictie in dit verhaal is dat de raad het college moet controleren. Maar de raad bestaat in meerderheid uit coalitiepartijen. Als je kwalitatief goede raadsleden hebt die ook de collegeleden van hun eigen partij willen controleren, dan gaat dat goed. Maar dat heb je in veel gemeenten niet. Daar is de cultuur niet zo dualistisch.’

Gevolg: in sommige gemeenten krijgt de rekenkamer te maken met politieke druk. Uit de enquête die we hielden onder (ex-)rekenkamerleden komen verschillende voorbeelden naar voren. Soms gaf het college aan bepaalde onderwerpen niet onderzocht te willen zien. Elders werkte het ambtelijk apparaat niet mee met het aanleveren van documenten. Veelvuldig krijgt de rekenkamer van raads- of collegeleden te horen dat ze het niet eens zijn met de conclusies. In enkele gevallen werden rekenkamerrapporten niet naar de raad gestuurd.

Volgens Steven Hoven, voorzitter van de rekenkamer Kapelle-Vlissingen-Middelburg verschilt per gemeente wat er met aanbevelingen wordt gedaan. ‘In Kapelle is men vrij monistisch en is een rekenkamer nog niet echt een onderdeel van de bestuurscultuur,’ zegt Hoven. ‘Daar hebben we veel last van. Je merkt dat rapporten niet goed landen, en dat de raad niet goed weet wat ze met ons aanmoeten. Onlangs verlaagden ze ons budget van 30.000 naar 10.000 euro. De helft daarvan gaat naar overhead, dan hou je 5.000 voor onderzoek over. Dan doe je niet zoveel meer.’

Dreigen met het verlagen van het rekenkamerbudget wordt in onze vragenlijst genoemd als effectief drukmiddel om onwelgevallig rekenkamer onderzoek te dwars - bomen. ‘Soms wordt er ingegrepen in budgetten omdat een rekenkamer rapporten heeft geproduceerd die de meerderheid van de raad niet bevallen’, constateert ook de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR). In een reactie op een adviesvraag schrijft de NVRR ‘dat het belangrijk is om de budgetbepaling uit de standaard politieke discussie te halen en het voor langere periode vast te leggen.’

Buitenspel
De adviesvraag was afkomstig van de gedeelde rekenkamercommissie voor de gemeenten Stein en Sittard-Geleen. De commissie voelde zich door de gemeente Sittard-Geleen buitenspel gezet. Tijdens het voorzitterschap van Thijs Heijnen tussen 2015 en 2018 bereikte geen enkel onderzoek van de rekenkamer de raad. Een tiental rapporten bleef steevast steken in raadscommissies, die er vervolgens niks mee deden. In de plaatselijke verordening stond wel dat de rekenkamerrapporten aan de raad moesten worden aangeboden, maar daar was geen termijn voor, waardoor dit eindeloos kon worden uitgesteld.

Toen de griffier erop aanstuurde om ook in de verordening op te nemen dat de rekenkamer niet meer rechtstreeks aan de raad mocht rapporteren was bij Thijs Heijnen de maat vol. Hij riep de hulp in van de NVRR, die ook concludeerde dat een rekenkamer altijd direct aan de raad dient te rapporteren. Alle leden van de rekenkamercommissie zijn vervolgens opgestapt.

Dat de bestuurscultuur waarbinnen een rekenkamer moet functioneren allesbepalend is, staat voor Heijnen vast. In Stein, waarvoor dezelfde rekenkamercommissie ook actief was, en waar hij ook nu nog voorzitter is van de huidige rekenkamercommissie, ging en gaat alles wel volgens het boekje. ‘In Stein heerst een tegenovergestelde bestuurscultuur. In het verleden speelden hier ook problemen zoals in Sittard-Geleen, maar er is na een volledige bestuurlijke vernieuwing sinds 2014 wél een duale cultuur ontstaan, met een open en constructieve werkwijze,’ aldus Heijnen.

In Stadskanaal, waar Roelof Plieger vanaf 2010 tot 2014 als raadslid in de rekenkamer zat, liep het ook mis: ‘Er heerste in Stadskanaal een machtscultuur. Maar ook de samenstelling van de rekenkamercommissie, de onderzoekskwaliteit van de externe onderzoekers en de rol van de secretaris, zat een echt onafhankelijk onderzoek in de weg’, aldus Plieger.

‘De kwaliteit van de onderzoeken liet dan ook regelmatig te wensen over. Daarbij hadden B&W een grote invloed op de raad en het college kon slecht omgaan met kritiek’. Ook daar heerste een groot wantrouwen jegens de rekenkamer. Als een onderzoek hen niet zinde, oefenden collegeleden in persoonlijke gesprekken druk uit op de rekenkamerleden om het onderzoek te sturen. En als het onderzoek uiteindelijk was afgerond werd er niks mee gedaan. Ze waren het dan simpelweg niet eens met de uitkomst van het onderzoek en legden de bevindingen naast zich neer. Als rekenkamer sta je dan machteloos.’

Niet actief
In Stadskanaal leidde deze disfunctionele situatie ertoe dat de rekenkamer in 2015 tot 2019 ‘slapende’ werd. Op papier heeft de gemeente dan nog wel een rekenkamer, zodat ze voldoet aan de wettelijke plicht, maar in de praktijk is de rekenkamer niet actief. Stadskanaal is hierin niet uniek. In het eindrapport ‘Zicht op rekenkamers’ uit 2020, opgesteld door Binnenlandse Zaken, blijkt dat in er in 2019 32 gemeenten waren zonder een rekenkamer of rekenkamerfunctie.

Al sinds 2018 werkt het ministerie aan een wet die de positie van de rekenkamers moet versterken. Belangrijkste wijziging is dat elke gemeente straks verplicht een rekenkamer met alleen externe leden moet hebben. Nu heeft het gros van de gemeenten een rekenkamercommissie waarin ook raadsleden zitting hebben. De slager die zijn eigen vlees keurt, is de kritiek die daarop veel klinkt.

Frits van Vugt werkte als voorzitter van de rekenkamercommissie Apeldoorn in zo’n setting. ‘Elke partij in de raad mocht een lid leveren voor de rekenkamercommissie. Dat zijn niet allemaal goede onderzoekers. Bovendien heb je zo al snel de politiek binnen. Onderzoeksthema’s die politiek goed uitkomen, de kans dat er politieke spelletjes worden gespeeld. Dat speelde wel mee bij mijn vertrek.’

In andere gemeente werkte Van Vugt wel succesvol samen met raadsleden. Ook elders zijn de ervaringen positief. In onze enquête is 49,4 procent van de huidige leden voorstander van de rekenkamers met alleen maar onafhankelijke leden. 31,2 procent vindt het prima of zelfs gewenst als ook raadsleden rekenkamerwerk doen. ‘De interne leden zijn een goede verbinding met de raad. zonder de interne leden wordt de verbinding (nog) moeilijker,’ schrijft een van de respondenten.’

‘Dat een principieel onafhankelijke rekenkamer juister is geloof ik’, zegt Hein Albeda. ‘Maar dat dát het grote probleem is, dat geloof ik niet.’ Albeda deed onderzoek naar lokale rekenkamers en is zelf lid van de rekenkamercommissie in Zeist, waar hij zij aan zij met raadsleden werkt. ‘Het wetsvoorstel lost het probleem van angst voor een kritische houding niet op’, zegt hij. ‘Het focust op de structuur van de rekenkamers, maar het probleem zit in de cultuur.’ Naast de vraag of de wetswijziging voor verbetering gaat zorgen is het ook nog maar de vraag of de wetswijziging er op korte termijn gaat komen. De stemming over het wetsvoorstel is nu al twee keer uitgesteld. Een nieuwe datum is nog niet bekend terwijl de verkiezingen voor de deur staan.

Samenwerken
Als het aan Paul Hofstra ligt, moeten rekenkamers veel meer gaan samenwerken. ‘Door kleinere rekenkamers samen te voegen, kunnen ze grotere onderzoeken starten met veel meer reikwijdte en slagkracht.’ Nederland is volgens Hofstra met 250 lokale rekenkamers een Europese uitzondering. ‘Grotere landen als Duitsland en Frankrijk hebben hooguit twintig regionale rekenkamers. Laten we het in Nederland ook terugbrengen tot pakweg vijfentwintig. Dat is veel effectiever.’ Is samenvoegen van rekenkamers een goede manier om ze effectiever te maken? 59 procent van de respondenten van de huidige rekenkamers en 46 procent van de oud-leden vindt van niet. Vooral omdat het ten koste gaat van lokale betrokkenheid en herkenbaarheid van de gezamenlijke rekenkamers.

Budget, omvang of samenstelling van rekenkamers zijn van invloed op de effectiviteit van rekenkamers, maar uiteindelijk lijkt de functionaliteit vooral te worden bepaald door de bestuurlijke omgeving waarbinnen de rekenkamer moet werken, zo concludeert ook Klaartje Peters: ‘De bestuurscultuur en het openstaan voor een controlerend bestuursorgaan is van essentieel belang in het wel of niet functioneren van een rekenkamer.’ Oftewel, als de wil er bij de raad of het college niet is, dan staat een rekenkamer in feite machteloos. Een wetsvoorstel om de rekenkamer te hervormen lost dat probleem niet op.

Verantwoording
Van de 292 huidige rekenkamer(commissie)s die zijn aangeschreven, vulden 80 de enquête in. Van de 107 aangeschreven oud-leden vulden 45 er de enquête in. Dit artikel werd mede mogelijk gemaakt door het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten. www.fondsbjp.nl