Bezuinigen geen oplossing geldprobleem

Onderzoek gemeentebeleid tijdens crisis

Begroten is enorm veranderd sinds de financiële crisis. Voor 2008 was er een relatief stabiele situatie met een bescheiden groei en konden financiële meevallers gebruikt worden voor nieuwe projecten. ‘De vraag was: wat doen ambtenaren om sterker uit de crisis te komen?’, zegt Tom Overmans (39), universitair docent op het departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap van de Universiteit Utrecht. Op 22 maart verdedigt hij zijn proefschrift De bezuinigingsparadox, over hoe gemeenten innovatief om kunnen gaan met begrotingsstress.

‘Innoveren ten tijde van bezuinigingen is eigenlijk een onmogelijke opgave, maar toch zie je dat sommige mensen dat wel voor elkaar krijgen.’ Een geldprobleem los je namelijk niet alleen op met geld. Wanneer een gemeente moeite heeft met het sluitend maken van de begroting, moet er veel meer worden gedaan dan alleen ‘minder geld uitgeven’. Toch is er een duidelijke voorkeur voor financiële oplossingen met als gevolg kortetermijnresultaten.

De gemeente Utrecht, bijvoorbeeld, moest in 2009 55 miljoen euro bezuinigen. Overmans ging als consultant van Hiemstra & De Vries met die opgave aan de slag. Waar kon bespaard worden, waar niet? De gemeenteraad maakte keuzes. ‘Maar toen begon het eigenlijk pas. Toen moest men gaan zorgen dat Utrecht niet wéér in de financiële problemen zou komen.’

Oorzaak vergeten
Zo werd de kiem gelegd van Overmans’ promotieonderzoek. In het begin werkte hij vooral als adviseur en deed hij het onderzoek ernaast, maar in 2014 stapte hij volledig over naar de universiteit. Hij bekeek met zijn team tweeduizend bezuinigingsmaatregelen en categoriseerde die op de mate waarin ze innovatie nastreven en in hoeverre de maatregelen zijn gericht op het dichten van het begrotingstekort. Met een kaasschaaf bezuinigen is primair gericht op de begroting, terwijl het veranderen van werkprocessen en routines veel meer op de organisatie is gericht en slechts indirect invloed heeft op het terugdringen van tekorten.

Overmans’ conclusie: ‘Gemeenten hebben de afgelopen jaren heel veel bezuinigingsmaatregelen genomen om tegemoet te komen aan die begrotingsstress, maar mijn onderzoek laat zien dat zij te veel op het financiële zijn gericht. Ze vergeten de onderliggende oorzaken van de problemen aan te pakken. Er komt altijd een nieuwe financiële crisis, met nieuwe bezuinigingen. Op basis van dit onderzoek kom ik tot de conclusie dat als je op dezelfde manier blijft werken als voorheen – als je dezelfde routines houdt voor het opstellen van de begroting en eventuele bezuinigingen – je de financiële veerkracht van je organisatie niet structureel vergroot.’

Overmans en collega-onderzoekers vergeleken de bezuinigingsplannen van Nederlandse gemeenten met die in het Duitse Noordrijn-Westfalen. Het viel op dat de Duitsers radicaal andere keuzes maakten. Overmars laat een grafiek zijn waarin hij langs de x-as stabiliteit versus verandering heeft staan en langs de y-as de mate waarin de maatregelen op de begroting dan wel de organisatie zijn gericht. Nederland staat ferm in het midden, Duitsland is veel meer gericht op de begroting. Nederlandse maatregelen waren dus niet puur financieel, maar ook niet overtuigend gericht op innovatie. ‘Nederlandse gemeenten in deze studie kozen voor verschillende strategieën, terwijl die Duitse gemeenten vooral inzetten op één specifieke maatregel. Ze waren totaal niet bezig met innovatie. Hadden gemeenten een tekort van 8 miljoen, dan verhoogden ze gewoon de lokale belasting.’

Hondenbelasting
Het verschil zal te maken hebben met hoe gemeenten in Duitsland opereren, legt Overmans uit. ‘Nederlandse gemeenten hebben zo’n 8 procent inkomsten uit vrij besteedbare lokale belasting. Die kunnen alleen de ozb verhogen, of de hondenbelasting. Dus als Utrecht een gat van 55 miljoen wil dichten dan moeten ze de ozb zowat verdubbelen. In Duitsland is het aandeel lokale en regionale ‘steuer’ veel groter en zij zeggen: met een verhoging brengen we de begroting weer in balans. Zo is het systeem van invloed op de keuzes die gemeenten maken.’

Lost vergroting van het lokale belastinggebied, waarover in Nederland geregeld de discussie gaat, dit probleem op? Overmans: ‘Daar valt iets voor te zeggen gezien de omvang van het takenpakket van gemeenten en hun verantwoordelijkheden. Maar mijn stelling zou zijn: besef dat gemeenten in zo’n stelsel waarschijnlijk veel eerder grijpen naar het belastinginstrument als oplossing voor hun tekorten. En dat het daarmee nog moeilijker wordt om innovatie na te streven.’
Lachend: ‘En dat komt niet vanwege een politieke voorkeur – ik ben een financiële nerd, ik denk meer in systemen.’

In Overmans’ indeling van bezuinigingsmaatregelen zijn rechtsonder de maatregelen te vinden die zijn gericht op het veranderen van een organisatie en het financiële ontstijgen. Een bekend voorbeeld van zo’n vernieuwende maatregel is het herontwerpen van werkprocessen. Een minder bekend voorbeeld, dat Overmans met behulp van psychologische literatuur analyseerde, is het veranderen van de mindset binnen een organisatie zodat mensen gaan floreren in onzekere omstandigheden. Gemeenten kiezen echter vooral voor platte bezuinigingen die weliswaar zorgen voor het wegwerken van tekorten, maar niet voor de gewenste structurele financiële ruimte en gereedheid voor de toekomst. Dit noemt Overmans de bezuinigingsparadox: financieel reageren op de financiële crisis verhelpt die financiële problemen niet.

Mindmap
Inmiddels is Nederland aan het herstellen van de crisis, heeft Overmans de overstap naar de wetenschap gemaakt en is dit onderzoek bijna ten einde. In de tijd dat hij onderzoek deed, kreeg hij zijn tweede kind. ‘Ik heb een mindmap gemaakt, zodat ik aan m’n familie kan uitleggen wat ik doe.’ Hij vouwt een papier van A3-formaat uit met een uitgebreid boomdiagram. In het midden staat ‘Vernieuwend omgaan met begrotingsstress’ en dat vertakt in elke richting. De vertakking rechtsonder geeft antwoord op de vraag: welke capaciteit heeft een organisatie om vernieuwend te bezuinigen? Om te zorgen dat er financiële ruimte wordt gecreëerd en dat de mindset van mensen verandert.’

In het onderzoek onderscheidt Overmans drie manieren om te komen tot vernieuwende maatregelen: gemeenten moeten kunnen afwijken van de standaard denkrichtingen (en dus het financiële ontstijgen); ze moeten innovatieve ideeën zodanig neerzetten dat de raad een beeld krijgt van het besparingspotentieel en dat het mensen in de organisatie stimuleert om ermee aan de slag te gaan; en ze moeten kunnen waarmaken wat ze zeggen.

Een voorbeeld van het afwijken van denkrichting zag Overmans in een vergelijking met Birmingham. ‘In Nederland is er een cultuur van gelijkwaardigheid. Wij vinden het vrij normaal aan burgers te vragen welke keuzes zij voor zich zien. In de individualistische Engelse cultuur, echter, gaat het veel meer om rationele keuzes. Daar worden te pas en te onpas service reviews uitgevoerd om bloot te leggen waarop logischerwijs kan worden bespaard. De burgemeester van Birmingham zei: ik wil op een vernieuwende manier omgaan met deze opgave en niet uitsluitend uitgaan van doorlichtingen en benchmarks.’ Hij ging, anders dan Birmingham normaal doet, burgers erbij betrekken. ‘Dat leidde tot andere begrotingsroutines en andere bezuinigingsmaatregelen.’

Bezuinigingsmoe
Een manier om de organisatie te stimuleren met innovatie aan de slag te gaan, is door meer niet-financiële mensen te betrekken bij het zoeken naar een oplossing. ‘Je weet dat als je financiële mensen vraagt om een oplossing dat je allemaal financiële plannen krijgt.’ Pure bezuinigingen dus, terwijl het Overmans duidelijk was dat mensen in sommige gemeenten ‘bezuinigingsmoe’ waren. Het betrekken van niet-financiële mensen kan zorgen voor een andere aanpak van de bezuinigingsopgave.

‘Op plekken waar de opgave anders werd ingekleed, waar het lukte om mensen anders naar hun werk te laten kijken – met minder budget als randvoorwaarde – zag je dat sommige mensen zelfs meer plezier kregen in hun werk. Ik zeg niet dat financiële bezuinigingen helemaal niet hoeven, maar de niet-financiële dingen zijn nu echt een blinde vlek. Het veranderen van onderliggende patronen, het nastreven van innovatie. Als je op de langere termijn financiële ruimte wil creëren dan moet je eigenlijk ook investeren in de routines, organisatiecultuur en mindset die richting geven aan gemeentelijk handelen.’ Met ‘kunnen waarmaken wat ze zeggen’ bedoelt Overmans ten slotte bijvoorbeeld het oog hebben voor de context waarin oplossingen geleverd worden. Wat op de ene plek werkt, hoeft op de andere plek niet te werken. ‘Je kunt ideeën niet copy-pasten, je moet ze stekken en tot volle bloei brengen in de nieuwe context.’

Overmans: ‘Het merendeel van innovaties mislukt. Dat moet je wel beseffen, zeker als je werkt in de context van bezuinigen waarin er behoefte is aan snelle en zekere resultaten. Dat schuurt enorm. Toch lukt het sommigen wel. En in tegenstelling tot wat vaak genoemd wordt, laat mijn onderzoek zien dat het stimuleren van innovatie niet zozeer vraagt om het vrijmaken van geld, maar om het creëren van de juiste setting waarin mensen met de juiste mindset en een leeg hoofd aan de slag gaan met nieuwe ideeën. Een setting waarin het okay is om fouten te maken. Want als we alleen dingen gaan doen die we al deden, dan komen we er niet.’