Beter omgaan met querulant

Nieuwe aanpak conflictdossiers belastingdienst

Conflictdossiers zijn er bij de Belastingdienst en bij andere overheidsorganisaties als gemeenten. Denk aan de veelschrijver die de gemeente Dordrecht in drie jaar tijd 1,5 miljoen euro kostte of de Amelandse benzinepomphouder die jaren beroepsprocedures voerde om schadevergoeding van de gemeente te ontvangen. Het zijn twee totaal verschillende dossiers, maar allebei voorbeelden van hoe een dossier uit de hand kan lopen.

Als mediators kregen Dautzenberg en Crijns vaak te maken met deze dossiers, waar geen specifieke term voor bestond. ‘Die hebben we toen zelf bedacht en omschreven’, vertelt Crijns. Een conflictdossier is een zaak die ernstig is geëscaleerd om redenen die niet juridisch of feitelijk zijn en is zeer bewerkelijk in tijd en/of emotioneel belastend.

Dautzenberg en Crijns onderzochten de top 100 extreem zwaar geëscaleerde dossiers van de Belastingdienst. Er is ook een denkbeeldige top 5.000 daaronder. Minder zwaar, maar wel geëscaleerde dossiers.

‘Het is onbekend hoe groot die groep in  heel overheidsland is, maar ook daar kunnen onze inzichten een rol spelen.’ Kernvraag van de heren was of de dienst niet adequater kon omspringen met deze dossiers, zowel in materiële als in immateriële zin. ‘De dossiers zijn erg bewerkelijk en duur. Er was weinig over bekend, de lasten zijn nooit onderzocht. We wilden onze vermoedens daarover onderzoeken’, aldus Dautzenberg.

Buitenlandse onderzoeksliteratuur over conflictdossiers richtte zich vooral op het onredelijke, storende gedrag van de burgerpartij (‘vexatious litigants’) en de gevolgen voor klachteninstanties als de ombudsman en het gerechtelijk apparaat. Over de concrete dossier-, conflict- en kostenkenmerken was vrijwel niets bekend. ‘Maar conflictdossiers zijn wel een bekend fenomeen bij gemeenten, de Nationale ombudsman, UWV, SVB en de rechterlijke macht.’

Heftige emoties
Van hogerhand kregen Dautzenberg en Crijns groen licht om honderd conflictdossiers door te spitten, ondersteund door onderzoeksinstituut Hill. Het kostte hen drie jaar. Van die dossiers liepen er nog tachtig, twintig waren al afgesloten. De problematiek van het langstlopende dossier liep terug tot midden jaren tachtig. ‘Onze inschatting op basis van lopende en afgesloten dossiers is dat ze gemiddeld 11,4 jaar duren. De explosiviteit kan verschillen. Soms zijn dossiers nog jong, maar al heel intens.’

Moeilijker te vinden waren de kosten. Gemiddeld heeft een dossier in de loop der tijd acht behandelaars met wisselende intensiteit. Niettemin kost een conflictdossier gemiddeld 0,5 fte per jaar. Dat is 40.000 euro. En dat zijn puur de behandelkosten. Er is ook nog de emotionele belasting bij de behandelaars. Van hun emoties bleek 70 procent uitgesproken negatief: onmacht, boosheid, wantrouwen. ‘Dat zijn heftige emoties. Je proeft de eenzaamheid van de behandelaar.’

20 procent had positieve emoties, in de zin dat ze het bijvoorbeeld uitdagend en leerzaam vonden. ‘We kunnen niet in de systemen zien of mensen hierom zijn uitgevallen, maar we vermoeden dat het invloed heeft op het ziekteverzuim en weten zeker dat het effect heeft op de arbeidssatisfactie. Sommige mensen zijn een dossier spuugzat en kunnen het maar niet overdragen. Dat heeft lelijke impact.’

Een conclusie is dat niet-rationele aspecten vaak de boventoon voeren bij de ‘belastingplichtige’ ofwel ‘de wederpartij’. Niet ‘de tegenpartij’. ‘We zagen burgers die heel bijzonder afwijkend gedrag vertoonden: niet constructief, niet rationeel en in allerlei gradaties. De buitenlandse literatuur heeft het dan over psychiatrische aandoeningen. Wij zijn daar heel terughoudend in’, vertelt Crijns. ‘Wij zijn geen psychologen, maar vermoeden wel dat er burgers met een psychische aandoening zijn die zich in deze dossiers vertonen.’

Fiscaal gezien is irrelevant of personen een psychiatrische achtergrond hebben. Dat weet de Belastingdienst niet, tenzij burgers zelf een psychiatrisch rapport laten zien. ‘Dat gebeurt soms. Dan zie je dat iemand bijvoorbeeld gediagnosticeerd is als bipolair.’ Maar vrijwel altijd blijft het bij een vermoeden. In hun bevindingen zeggen Dautzenberg en Crijns dat het goed is als de overheid meer rekening houdt met het bestaan van zulke burgers.

Dezelfde behandeling
Er zijn 280.000 burgers met ernstige psychische aandoeningen, weet Crijns. Die moeten bij de overheid langs. Soms werken aandoeningen conflict-escalerend. ‘Het viel ons op dat we nergens in overheidsbeleid terugzien dat deze burgers zich sowieso vertonen of hoe daarmee om te gaan. Je kunt er weinig mee vanuit het beleidsmatige of formeel- juridische kader, maar vanuit oogpunt van conflictmanagement proberen wij het breder te trekken en zeggen we: je zou je op zijn minst moeten realiseren dat ze er zijn en nadenken over de manier waarop je er mogelijk iets mee kunt. Dat is ons pleidooi.’ Uitgangspunt is dat juridisch elke burger gelijk is. Je kunt niet de wet anders op zo’n persoon toepassen.

Het aantal conflicten tussen overheidsinstanties en burgers groeit, blijkt uit de literatuur en dat is ook de verwachting over de hele linie. Individualisering en nadruk op zelfredzaamheid zijn daar debet aan. Mensen die niet met hun verhaal terecht kunnen bij de huisarts of de buurman komen naar de overheidsbalie. ‘Er is de groei van het aantal self represented litigants, er zijn bezuinigingen op de juridische en psychologische hulpverlening, er is groeiende ontoegankelijkheid van de overheid, omdat die zich terugtrekt en je hebt de afname in het sociale kapitaal, allen in onderling verband.

Mensen worden assertiever en een tendens is dat ze gemakkelijker een geschil aangaan.’ Maar de Belastingdienst zelf is in deze conflictdossiers ook niet altijd van onbesproken gedrag. Het interventie-repertoire van de Belastingdienst schiet soms tekort. Conflictdeskundigheid is daarbij te vaak afwezig. Gevolg is dat conflictdossiers out of control raken. ‘De burger vecht zich dood en het systeem zit op de automatische piloot.’ Qua bestuurlijke informatie bevinden deze dossiers zich in de krochten van de organisatie. ‘Je hebt de overheid als repeat player : de professionele speler in juridische, communicatieve en interactieve zin, tegenover de burger als oneshotter die incidenteel in een lastige situatie zit. Je mag verwachten dat die professionaliteit van de overheid een rol speelt, los van beginselen van behoorlijk bestuur.’

Maar daar waar het escaleert, ontstaan ook bij overheid fenomenen die in de conflicttheorie beschreven zijn: terugtrekkend gedrag; soms uit contact gaan; onvoldoende, geen of te laat ingeschakelde conflictdeskundigheid. ‘Behandelaars gaan in de juridische en emotionele belasting op de automatische piloot, omdat het niks oplevert en dan escaleert het steeds meer zonder dat de winnende interventie wordt gevonden’, zegt Crijns. Middelen die in het beginstadium hadden kunnen werken, werken op een later moment niet meer. ‘Het gaat bij conflictescalatie altijd over interactie heen en weer. Ook overheidsorganisaties of -vertegenwoordigers vertonen conflictgedrag dat niet altijd de-escalerend is.’ Een sterk instrument is die ‘automatische piloot’. Dat werkt als een rode lap op de oneshotter.

Zegenrijke rol
‘In dit soort mechanieken kunnen overheidsmanagement en -bestuur een zegenrijke rol spelen’, menen de heren. Dat kan zowel gecombineerd als gescheiden en in fases waarin conflictdossiers ontstaan als in de escalatie- en de-escalatiefases. Het is dan nuttig eerst te beseffen dat deze dossiers bestaan. ‘Richt het systeem in dat dit onderkent, zo goed mogelijk detecteert en behandelt. Je moet die managementstructuur zo inrichten dat je een beeld hebt van wat relevant is’, aldus Dautzenberg. ‘Essentieel zijn strategie, regie en coördinatie. Je moet als behandelaar en als organisatie weten waar je over twee jaar wilt staan met dit dossier en hoe je dat wilt bereiken.’

Soms hebben mensen ook elders problemen, zoals bij het UWV of de gemeente. ‘Als je dit soort dossiers niet breed gecoördineerd en geregisseerd volgens een slimme strategie uitvoert, hebben zij de neiging te blijven escaleren. Dan zijn ze out of control.’

De manager en bestuurder speelt een cruciale rol in een aantal interventies. ‘Behandelaars doen hun best, zijn toegewijd, maar zitten zelf in het conflict. De manager zit erboven met zijn metaview en strategische inzichten. Die heeft daar enorme toegevoegde waarde.’ De behandelaar zit in het drijfzand. De manager moet dan niet naast hem in het drijfzand springen.

‘Richt de organisatie zo in dat je conflictdossiers erkent, goed behandelt en managet. Spring er niet in, maar reik behandelaars een stok aan.’ En keer hen niet de rug toe, want dat gebeurt ook. ‘Omdat deze dossiers de neiging hebben in de krochten van de organisatie te komen, raken ze uit het zicht van het management. Ze komen niet meer in de statistieken terug’, weet Crijns.

Hij vermoedt dat managers willen managen en deze dossiers niet te managen lijken. ‘Dan zou het kunnen dat de manager zijn belangstelling voor het dossier verliest, omdat er toch niks mee te beginnen is. Dan krijg je dat de manager de behandelaar in het drijfzand de rug toekeert. Dat is heel erg fout. Hij moet hem de stok aanreiken. De toekomst is dat je voorkomt dat behandelaars in het drijfzand terechtkomen.’

Escaleren
Hoe kun je dan vermoeden dat een dossier kan escaleren? Crijns en Dautzenberg hebben geprobeerd early warning signals te detecteren. Er zijn aanwijzingen in interactie en communicatie en je kunt bepaalde aspecten detecteren in het leven van de wederpartij, als dat tenminste kan of mag. Een zichtbaar signaal kan een bepaalde schrijfstijl zijn. ‘Een schrijfstijl die opvallend geëmotioneerd is, met hoofdletters, verschillende kleuren, kan een signaal zijn dat er in de mindset van die persoon iets aan het gebeuren is.’

Maar binnen de organisatie kun je ook signalen vinden in het gedrag van de behandelaar. ‘Dan moeten ze wel naar zichzelf kijken. Of iemand anders, zoals het management, kan ernaar kijken en met de behandelaar in gesprek gaan. Als een behandelaar zegt: ik ben er klaar mee, die persoon is “knettergek”, dan is dat op zich al een signaal dat iets aan het escaleren is.’ Soms gebeurt het dat een behandelaar te snel van een dossier wordt afgehaald. ‘Je kunt ook aan zelfreflectie doen en je eigen houding en gedrag aanpassen. Daar ben je professional voor.’

Het grootste deel van de aanbevelingen die al zijn geïmplementeerd, gaat over gedrag van de Belastingdienst zelf. ‘Je moet in een conflict niet de ander proberen te veranderen, maar je moet jezelf veranderen. Je kunt hooguit grensoverschrijdend gedrag van de wederpartij begrenzen: niet meer vloeken en tieren, geen intimidatie en fysieke bedreigingen meer. Dat kun je begrenzen, maar niet veranderen. Je eigen gedrag kun je wel veranderen.’

Fundamentele interventies zijn: eerst onderzoeken wat een conflict behelst en dan strategie, regie en coördinatie toepassen. ‘Als wij nu voor advies of begeleiding bij een dossier worden geroepen en er komt geen strategie, regie en coördinatie, dan zijn we weg. Dan kun je net zo goed niks doen.’

Meerwaarde
Vaak is een manager nodig om samen met de behandelaars en een conflictdeskundige (in de gemeentelijke context: een wethouder) een strategie te bepalen. ‘Een manager heeft daar meerwaarde.’ Een manager hoeft niet per se conflictdeskundig te zijn, maar als het conflict wordt onderkend en geadresseerd, kan hij er wel een conflictdeskundige bij halen of standby laten staan. ‘Je moet de organisatie zo inrichten dat het fenomeen onderkend wordt en er aandacht voor is. Van daaruit hoort het boven te komen.’

Een manager moet weten hoe hij mensen het beste faciliteert. ‘Hij moet behandelaars mogelijkheden, tijd, middelen en eventueel mentale ondersteuning geven. Moet iemand een gebouwverbod krijgen, dan moet de bestuurder dat verbod regelen en ook meteen de handhaving.’ Verder is belangrijk ook het systeem er deel van uit te laten maken. ‘Je kunt nog zo’n fijne strategie bedenken en uitvoeren, maar als het geautomatiseerd systeem er toch een aanslag uitstuurt die niet past in de strategie, heb je toch een probleem. Om escalatie te voorkomen moet je bereid en in staat zijn alle omstandigheden zo goed mogelijk te controleren.’