Begroten met betrokken dummies

Gemeenten pogen hun begroting toegankelijker te maken. Ook bewoners moeten snappen wat erin staat. En mogen er zelfs direct invloed op uitoefenen. ‘Waar het om gaat is dat we de gedrevenheid van burgers inbrengen.’

2011 was het jaar waarin de ‘burgerbegroting’ naar Nederland kwam. Veel is er sindsdien niet meer van gehoord, maar dat wil niet zeggen dat de achterliggende gedachte ook is verdwenen. Sterker nog, ‘begroten met burgers’ is actueler dan ooit en verandert hier en daar zelfs in ‘begroten dóór burgers’. Zo bijzonder is dat helemaal niet, want het gebeurt al over de gehele wereld.

In 2011 werd het Centrum voor Budgetmonitoring en Burgerparticipatie (CBB) opgezet, in navolging van initiatieven in Brazilië. Daar waren activistische Brazilianen eropuit om de corrupte banden tussen overheden en bedrijven te bestrijden, onder andere door de gemeentebegroting te fileren. Hier wilde een groep actieve inwoners van de Amsterdamse Indische Buurt van hun stadsdeel Oost weten wat precies aan hun buurt werd uitgegeven en waaraan. ‘We weten niet wat het budget voor de Indische Buurt is. Iedere ambtenaar kent alleen zijn eigen budget’, luidde het antwoord uit de deelraadorganisatie. Dat maakte de buurtgroep alleen maar nieuws­gieriger. Er kwamen trainingen om begrotingen te lezen en budgetten te controleren. Bewoners ontdekten dat het gemeentebudget niet naar buurten gaat, maar naar ‘programma’s’. Door zelf de vertaalslag te maken, kwamen ze er onder meer achter dat een bedrag van 3,2 miljoen euro voor onderwijs, jeugd en welzijn niet was uitgegeven. Ook voor het stadsdeelbestuur was daar geen speld tussen te krijgen. Het geld op de plank werd alsnog uitgegeven, waarmee de buurtgroep haar naam had gevestigd. Het CBB kreeg er een kickstart door en heeft met steun van het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) zijn vleugels inmiddels uitgeslagen naar andere gemeenten.

Fantastisch
Jeroen van Spijk was de afgelopen collegeperiode D66-wethouder Financiën van het Amsterdamse stadsdeel Oost, waarvan de Indische Buurt onderdeel is. ‘Ik vond het fantastisch’, zegt hij. ‘Buurt­bewoners die tegen je zeggen: “Wij willen iets met onze buurt, maar we snappen geen hout van wat jullie doen.” Dat zijn mensen waarvan je als wethouder moet willen dat er heel veel van zijn.’

Van Spijk ontwikkelde samen met het CBB de buurtbegroting. Nieuwe groepen betrokken bewoners kregen cursussen ‘begroting lezen’ en vertaalden hun eigen ideeën naar een begroting. Zo konden Herbert, Mustafa en Nathalie op 6 maart van dit jaar namens een flinke groep medebewoners een begroting voor de Indische Buurt presenteren.

De online buurtbegroting (oost.buurtbegrotingamsterdam.nl) is een coproductie van stadsdeel en bewoners. Tot op straatniveau geeft ze weer hoe middelen worden ingezet. Bewoners kunnen zelf met nieuwe ideeën komen, op basis van buurtanalyses, buurtprioriteiten en een buurtagenda. ‘Zo ontstaat een dialoog tussen de stadsdeelorganisatie en de bewoners’, zegt Van Spijk. ‘Ik vind dat echte lokale democratie. Bewoners zien van veel dichterbij hoe je geld optimaal kunt inzetten.’

Buurthuis de Meevaart heeft het stadsdeel al ‘teruggegeven’. Het fungeert nu als thuisbasis van de Meevaart Ontwikkel Groep, die ten doel heeft zelfbeheer en bewonersinitiatieven te ondersteunen. ‘Dankzij veel creativiteit en de inzet van vrijwilligers is het buurthuis nu veel langer open, met hetzelfde budget. Ik kan me voorstellen dat bewoners en het stadsdeel, op basis van dezelfde begroting, op meer terreinen tot een andere rolverdeling komen.’ De gemeente Amsterdam probeert de buurtbegroting nu ook in de rest van de stad geïntroduceerd te krijgen.

Nieuwe trends
Inmiddels is Jeroen van Spijk wethouder af en verbonden aan adviesbureau ConQuestor. Daar volgt hij de nieuwe trends rondom gemeentebegrotingen, maar hij wil ook de slag maken naar de jaarrekeningen.

‘We hebben in Nederland nauwelijks een cultuur van afrekenen’, zegt hij. ‘In de jaarrekening is de politiek vrijwel niet geïnteresseerd, terwijl daar als het goed is in staat of je het geld daadwerkelijk hebt uitgegeven aan wat was afgesproken. Door het gebrek aan belangstelling kan het dus gebeuren dat je er pas achterkomt dat geld niet goed is besteed wanneer een groep bewoners aan de bel trekt. Ik vind dat politiek en bestuur minstens zo geïnteresseerd moeten zijn als bewoners.’ Hij wil daarom ook elders in het land belangstelling wekken voor de buurtbegroting én de buurtjaarrekening.

Het CBB is ondertussen betrokken bij verschillende pilots in het land: twee in Amsterdam en verder in Emmen, Hoogeveen, Amersfoort en Den Haag. Er zijn her en der inmiddels presentaties gegeven, zegt CBB-directeur Martijn Kool, tevens voorzitter van de Amsterdamse PvdA. ‘De clubs die ermee aan de slag gaan, zijn niet alleen de sleutelfiguren uit bepaalde wijken, maar ook ambtelijk is de interesse groot. Veel ambtenaren hebben geen idee van wat er feitelijk in een wijk omgaat. Ze bedienen wethouders binnen bepaalde portefeuilles, maar als je echt op zoek gaat naar wat er aan bijvoorbeeld jeugdwerkloosheid wordt besteed, dan blijkt dat je de begroting echt op detailniveau moet uitvlooien. Laat staan als je dat wilt weten op het niveau van een buurt.’

Verbaasd
Tijdens de presentaties van het CBB bleek dat ambtenaren ook verbaasd zijn dat er zo’n verschil is tussen wat voor de gemeente en wat voor bewoners een bruikbare begroting is. Volgens Kool is daarom de bereidheid om met de pilots mee te doen groot. ‘Zo ontstaat tweerichtingsverkeer: burgers en gemeentefunctionarissen dragen gezamenlijk bij aan een goede begroting. Ik denk dat bewoners vooral willen meebepalen welke investeringen belangrijk en welke minder belangrijk zijn voor de buurt. Al moet je er natuurlijk wel altijd voor waken dat je niet de hardste schreeuwers bij elkaar krijgt, die alleen voor hun eigenbelang gaan. Het technische verhaal van zo’n begroting, dat vinden een paar mensen misschien leuk, maar dat zal toch vooral het domein van de ambtelijke vakmensen blijven. Waar het om gaat is dat we de gedrevenheid van bewoners inbrengen. Welke keuzes maakt de begroting en kun je door inzet van de buurt ook andere keuzes maken? Daar willen bewoners het graag met hun gemeente over hebben.’

‘Iedereen ziet hoe de vlag erbij hangt’
Diverse gemeenten komen dit jaar met een begroting nieuwe stijl, vooral om ervoor te zorgen dat de eigen organisatie begrijpt wat erin staat. Barneveld bijvoorbeeld schrapte zeven van de elf beleidsprogramma’s. Dit om de begroting begrijpelijker te maken voor de raad en de ambtelijke organisatie. ‘Ik heb niet de illusie dat Barneveldse burgers zich hierin gaan verdiepen’, zegt strategisch adviseur Financiën Jan-Willem Duifhuis eerlijk. ‘Maar intern maken we een enorme verbeterslag.’ Waar veel gemeenten de kosten van overhead (zoals p&o, financiën en ict) omslaan naar concrete producten, is overhead in Barneveld een van de vier programma’s, onder de naam ‘bestuur en interne dienstverlening’.

‘In de oude situatie was de overhead versleuteld in de integrale kostprijs van producten. Dat was niet alleen veel werk, maar ontnam het zicht op de interne kosten. Nu zijn die juist volkomen transparant.’ Daarnaast verving Barneveld ‘indicatoren’ door ‘speerpunten’. Duifhuis: ‘Indicatoren blijken in de praktijk onvoldoende te zeggen. De discussie in de raad gaat altijd over speerpunten van beleid, zoals nu over de decentralisaties. Daarvan wil de raad weten wat het doel is, wat het college gaat doen, wat de planning is en welke risico’s eraan kleven. Op de speerpunten rapporteren we elke maand: een vinkje geeft aan dat alles volgens plan verloopt, een duimpje dat het zelfs beter gaat en een kruisje dat we achterlopen bij de verwachtingen. Door zo’n eenvoudige grafische weergave ziet iedereen meteen hoe de vlag erbij hangt en waarover de discussie moet gaan.’

De gemeente Twenterand ontwikkelde de ‘doelenboom’. De begroting telt er een stuk of achttien. ‘Die stellen raad, college en management in staat om veel gerichter te sturen op gewenste maatschappelijke effecten van alle ambtelijke inspanningen’, zegt senior beleidsmedewerker Herman Zwerink. In een doelenboom staat het gewenste maatschappelijke effect bovenaan, daaronder de doelen en subdoelen, gevolgd door de bijbehorende budgetten en beschikbare menskracht. ‘Uiteindelijk willen we ook voor burgers een betere begroting maken’, zegt Zwerinks collega Marijn Hofstee, ‘maar we willen eerst de raad beter bedienen. We laten zien welke activiteiten op welke manier samenhangen om een bepaald doel en een maatschappelijk effect te bereiken. Daardoor ziet de raad veel beter wat aanpassing van een beleidsonderdeel voor effect heeft op gestelde doelen.’

De begrotingsapp: nog geen hit
De begrotingsapp is een – soms meer en soms minder – geslaagde grafische weergave van de begroting. Met ondersteuning van adviesbureau BMC hadden Eindhoven en Goeree-Overflakkee de primeur. Hun begrotingen zijn via de appstore van Apple te downloaden naar de iPad. De digitale versies komen een stuk minder massief over dan de papieren boekwerken. De gemeente Stede Broec heeft haar app dankzij het bedrijf Mediamags niet alleen beschikbaar in de winkel van Apple, maar ook in die van Google. ‘De app is zowel intern als extern bruikbaar’, zegt wethouder Financiën Nico Slagter (CDA). ‘Commissie- en raadsleden beschikken, met behulp van hun tablet, tijdens vergaderingen altijd over actuele informatie.

En voor inwoners is de app een toegankelijke manier om door stukken heen te bladeren en snel te zien waarop cijfers zijn gebaseerd.’ Hengelo ging in zee met De Argumentenfabriek, die de app en site watdoethengelo.nl fabriceerde. Wethouder Financiën Mariska ten Heuw (SP) hoopt dat de app bijdraagt aan een ‘maatschappelijke takenverkenning’. ‘In het college en de gemeenteraad, maar ook in de stad, kunnen we met deze app de komende tijd een discussie gaan voeren over wat de gemeente wel en niet als haar taak moet zien.’ Een hit zullen de begrotingapps voor Apple en Google niet worden. Daarvoor gaan ze nog te veel uit van de ambtelijke logica. Soms zijn heldere teksten toegevoegd, maar niet zelden blijft voor de doorsnee burger nog steeds onduidelijk wat de gemeente precies waaraan besteedt, laat staan dat hij weet waar alle afkortingen voor staan.