Als Bello niks meer bijdraagt

Afschaffing kleine belastingen groot risico

Diverse adviesraden pleitten er al veel langer voor, maar afgaande op de verkiezingsprogramma’s zijn de meeste politieke partijen inmiddels ook om: gemeenten moeten meer mogelijkheden krijgen hun eigen broek op te houden. Dat zou dan de komende kabinetsperiode moeten gebeuren. Staatssecretaris Wiebes van Financiën gaf met een paar Kamerbrieven alvast een aantal schoten voor de boeg. Zo zou de verruiming van het gemeentelijk belastinggebied van naar schatting 4 miljard euro gepaard moeten gaan met een gelijktijdige verlaging van de inkomstenbelasting – en bijgevolg voor gemeenten ook een lagere uitkering uit het gemeentefonds.

De extra belastingruimte moet worden gevonden in de herintroductie van de onroerendezaakbelasting voor gebruikers van woningen – afgeschaft in 2006 – in combinatie met een ingezetenenheffing. En verder doet de VVD-bewindsman de suggestie een aantal kleine gemeentelijke belastingen op te ruimen. Gemeenten kunnen de derving als gevolg van het afschaffen van kleine(re) belastingen volgens Wiebes opvangen met de twee nieuwe brede heffingen.

Was het maar zo’n feest! Met name in het afschaffen van de kleine belastingen, schuilt volgens Jan Monsma een risico. De bijzonder hoogleraar heffingen van lokale overheden en wetenschappelijk directeur van het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale overheden (ESBL) van de Erasmus Universiteit Rotterdam stelt dat op basis van een lopend onderzoek naar de gevolgen van de verruiming van het lokaal belastinggebied voor individuele gemeenten. De voorlopige resultaten van dat onderzoek, uitgevoerd in opdracht van de Landelijke Vereniging Lokale Belastingen (LVLB), geven aan dat de verschillen tussen gemeenten groot kunnen zijn. Sommige gemeenten gaan enorme nadelige effecten ondervinden van het afschaffen van kleine belastingen als bijvoorbeeld de hondenbelasting, de reclamebelasting en de woonforensenbelasting.

Die zouden overall relatief weinig opbrengen, zeker wanneer dat wordt afgezet tegen de perceptiekosten, de kwijtschelding en de afschrijving. Die kleine belastingen leveren in totaal inderdaad amper 200 miljoen euro op, maar sommige gemeenten zullen er bij afschaffing desalniettemin flink geld op gaan toeleggen. Andere gemeenten, die nauwelijks kleine belastingen heffen, zullen er daarentegen niet noemenswaardig op achteruit gaan.

Poepscooter
Ameland is één van de nadeelgemeenten. ‘Het schrappen van de woonforensenbelasting scheelt die toeristengemeente met relatief veel tweede huizen op jaarbasis straks liefst 1,3 miljoen euro. Als dan – als gevolg van de voorziene belastingschuif – die Waddengemeente ook nog eens 1,2 miljoen euro minder uit het gemeentefonds krijgt, wordt het nog sluitend krijgen van de begroting wel een hele zware opgave’, aldus Monsma.

‘Dat geld zal dan in toenemende mate moeten komen van een handjevol ingezetenen. Want daar zal de compensatie moeten worden gezocht om deze derving aan inkomsten op te vangen. De vraag rijst of volledige compensatie overal mogelijk zal zijn, omdat het niet om onaanzienlijke bedragen gaat.’

De hoogleraar begrijpt overigens niet goed waarom er zo nodig een streep moet door een aantal kleine belastingen. Het betekent dat ze op centraal niveau definitief uit de wet worden geschrapt. Dat is in zijn ogen een beperking, zo niet aantasting, van de lokale democratie. ‘Dan zegt Den Haag dus: “Schrap maar, want wij vinden dat jullie die en die belasting niet belangrijk mogen vinden.” Waarom laat je het niet aan de gemeenteraden om te bepalen van welke belasting ze gebruik willen maken? De ene raad kan er dan wel voor kiezen de hondenbelasting bijvoorbeeld in te zetten, de andere niet’, zegt hij.

Maar volgens Wiebes mist onder andere de hondenbelasting ‘een overtuigende actuele bestaansreden.’ Deze heeft in zijn ogen louter nog een historische achtergrond. ‘Historische redenen voor het invoeren van een hondenbelasting waren enerzijds het onder controle willen houden van de overlast van honden – met name vanwege hondsdolheid – en anderzijds het heffen van een vervoersbelasting omdat de hond dienst deed als trekdier. De overlast die er nog is, met name van hondenpoep, wordt in veel gemeenten gerichter bestreden dan met een algemene belasting – opruimplicht’, aldus Wiebes. ‘Maar’, zo wijst Jan Monsma er fijntjes op, ‘de helft van de gemeenten heft intussen de hondenbelasting nog steeds. Ze bekostigen er de hondentoiletten en de poepscooter mee.’

Uitsterven
De voorgenomen afschaffing van de gemeentelijke reclamebelasting valt om dezelfde reden slecht bij hem. Het is volgens Monsma een goed middel voor gemeenten om ongewenste horizonvervuiling mee tegen te gaan, met name binnen de bebouwde kom. In plaats van rigoureus afschaffen kan er beter voor worden gekozen lokale belastingen gewoonweg te laten uitsterven. Dat gaat soms, zoals met de baatbelasting bijvoorbeeld, vanzelf.

Een regelrechte dwaling in de plannen noemt de ESBL-directeur de opheffing van de roerende woonruimte belasting op bijvoorbeeld woonboten. Dat is zeg maar de evenknie van de onroerendezaakbelasting. Waar gebruikers van woningen net als eigenaren straks ook weer gewoon worden aangeslagen, staat de roerende woonruimtebelasting op de nominatie om definitief te worden geschrapt. De ratio daarachter ontgaat Jan Monsma ten enenmale. ‘Te ingewikkeld voor het kabinet? En de Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft, om de verruiming zeker te stellen, het als wisselgeld ingeleverd? Het spoort in elk geval niet met het gelijkheidsbeginsel’, zegt hij.

Verder raadt Jan Monsma aan, mede op basis van de voorlopige enquêteuitkomsten, de forensenbelasting niet af te schaffen maar deze te combineren met de toeristenbelasting tot een nieuwe verblijfsbelasting voor niet-ingezetenen. Op die manier kunnen bezitters van vakantiewoningen toch worden aangeslagen voor het gebruik van voorzieningen in de gemeente waar ze een (groot) deel van hun tijd doorbrengen.

Weerstand
Uit de enquête blijkt dat nog bij weinig gemeenten het besef aanwezig is welke nadelige gevolgen aan de verruiming van het lokaal belastinggebied kunnen kleven. De opruiming van een aantal kleine lokale belastingen is slechts een van de effecten. Monsma noemt nog een ander: de weerstand die de lokale politiek zal ondervinden bij het verhogen van de lokale lasten. ‘De gedachte achter de verruiming van het gemeentelijk belastinggebied is dat de gemeentelijke autonomie erdoor toeneemt. De eigen inkomsten stijgen van 16 naar 25 procent, het aandeel van het gemeentefonds in de inkomsten daalt van 48 naar 41 procent.

Anders dan bij het ‘gekregen’ geld van het rijk, zal er naar verwachting een betere afweging plaatsvinden bij de besteding van het belastinggeld van de eigen inwoners. In theorie klopt dat. Maar…’, zo betoogt Monsma, ‘dat gaat alleen op bij het realiseren van nieuwe voorzieningen, maar niet voor het voorzieningenpakket dat al werd aangeboden. Voor iets dat er jarenlang was, een zwembad bijvoorbeeld, moet de burger opeens zichtbaar gaan betalen. Dat roept weerstand op. En het zwembad wordt er niet opeens beter van. Dat maakt de discussie voor de wethouder financiën een stuk lastiger. Zo bezien is de kans reëler dat de einduitkomst van de discussie neigt naar lagere lasten met als gevolg schralere voorzieningen. Uit de enquête komt duidelijk naar voren dat er niet bij wordt stilgestaan dat dat eraan zit te komen. Het besef is er niet.’

Monsma heeft geen moeite met het herinvoeren van het gebruikersdeel ozb. De afschaffing ervan in 2006 door minister Zalm van Financiën was volgens hem ‘onnodig’ en diende vooral een electoraal belang – dat van de VVD. Maar wat de ingezetenenbelasting betreft, plaatst hij wel een kanttekening. Zo zou er volgens Monsma goed aan worden gedaan deze niet per persoon (18+) , maar per woonruimte te heffen. Dat is qua uitvoering niet alleen goedkoper, maar levert ook minder problemen op. De ervaring leert dat de gemeentelijke basisadministratie niet altijd even feilloos is.

Wat Monsma betreft komt er in het nieuwe belastingregime zelfs ruimte voor extra belastingen, zoals de WIZ-heffing: een heffing per woonbuurt/wijk waarmee maatwerk kan worden bekostigd. Dit naar voorbeeld van de BIZ. Mogelijkheid voor gemeenten om voor een periode van vijf jaar zelf nieuwe belastingen te ontwerpen en uit te proberen – dat betekent het opnemen van een experimenteerbepaling in de Gemeentewet met de mogelijkheid voor codificatie na – uiteraard – een positieve evaluatie.

Extra procedures
Voor alles geldt voorzichtigheid. Het lijkt erop dat de wetgever in de aanloop naar een nieuw decentraal belastingstelsel weinig oog heeft voor wat Monsma als een van de fundamenten beschouwt: stabiliteit. Een ondernemer wil volgens hem als belastingbetaler op voorhand vooral graag weten waar hij aan toe is. Voor gemeenten, als inner, is dat niet anders. ‘Die willen de zekerheid dat de belasting duurzame inkomsten oplevert. Nieuwe belastingen gaan niet zelden gepaard met kinderziektes en weerstand. Wat dat betreft is het oppassen met de ingezetenenheffing. De regering Thatcher is destijds zelfs gestruikeld over de invoering van de poll-tax’, zegt hij.

Wat Monsma vooral wil zeggen is dat het onderwerp lokale belastingen vrijwel altijd gevoelige materie is. In zijn hoedanigheid als (plaatsvervangend) belastingrechter bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden krijgt hij percentueel de meeste procedures ter behandeling over de Wet onroerende zaken, de Woz. ‘Ik schat zo’n derde van alle zaken’, zegt hij. ‘Daar maken mensen zich druk over en niet over de relatief veel grotere inkomstenbelasting. Niemand bestudeert zijn of haar salarisstrook, maar wel hun Woz-beschikking en ozb-aanslag waarop staat hoeveel ze moeten betalen. Daar komen ze tegen in het geweer. Wat dat betreft, verwacht ik bij de uitbreiding van het lokaal belastinggebied veel extra procedures.’

Blijvertjes
Sommige kleine belastingen hebben volgens Den Haag een duidelijk bestaansrecht. Die worden niet afgeschaft. Dat geldt bijvoorbeeld voor de parkeerbelasting die in veel gemeenten een regulerende functie heeft. Ook de toeristenbelasting mag blijven. Die stelt gemeenten in staat bezoekers uit andere gemeenten – en uit andere landen – mee te laten betalen aan de voorzieningen waar de toeristen ook gebruik van maken. ‘Het probleem van afwenteling is beperkt vanwege de relatief kleine bedragen per huishouden en de mogelijkheid voor toeristen om voor een andere bestemming te kiezen’, aldus Wiebes in een brief aan de Tweede Kamer. De derde en laatste kleine belasting met bestaansrecht is de klassieke precario. ‘Als horeca-exploitanten een stuk schaarse gemeentegrond gebruiken als terras is het redelijk dat daar een vergoeding tegenover staat’, aldus de staatssecretaris.