7 handige snijtips

Stel je bent een gemiddelde gemeente met zeg veertigduizend inwoners. Dan ontvang je volgens de septembercirculaire in 2011 in elk geval zo’n 1,5 miljoen euro minder aan algemene uitkering van het Rijk dan waarop je vorig jaar nog dacht te kunnen rekenen. De meest voorzichtige prognoses voor de jaren erna gaan uit van een minimaal verlies van 2 miljoen in 2012 oplopend tot 3 miljoen euro in 2013. Die schattingen zijn vermoedelijk veel te positief.

 

Binnenlandse Zaken gaf recentelijk aan te rekenen met een terugval van het Gemeentefonds met 3 miljard euro. Een daling van 20 procent! Tel daarbij op dat je inkomsten uit de grondexploitatie fors teruglopen – door de crisis worden nauwelijks nog bouwkavels verkocht – en je bijstandsuitgaven toenemen door de stijgende werkloosheid en je weet als gemeentebestuur dat er werk aan de winkel is om de meerjarenbegroting sluitend te houden. Althans, je zou verwachten dat er alom oog is voor de ernst van de situatie.

 

Wie de begrotingen voor komend jaar doorbladert, merkt echter dat lang niet alle gemeenten beginnen met de tering naar de nering te zetten. Ingrepen worden nodig geacht, zeker, maar nee, toch nog niet in het verkiezingsjaar 2010. Vrijwel nergens wordt nu al een begin gemaakt met het serieus snijden in de uitgaven. En zeldzaam zijn eveneens opplus-pogingen aan de inkomstenkant: de lokale lasten worden in de meeste gemeenten slechts zeer bescheiden verhoogd, veel gemeenten houden ze gelijk en sommige colleges nemen zelfs de ruimte de belastingen te verlagen.

 

Voor ambtenaren van de afdelingen Financiën zou er wel eens een knoeperd van een uitdaging kunnen liggen om de politiek verantwoordelijken te overtuigen van de urgentie van handelen (lees: bezuinigen). Waar lokale politici de mond nog in de fluitstand – want niets aan de hand – hebben staan, zullen de financials ze met harde cijfers en koele feiten duidelijk moeten maken hoe laat het is. Zeven tips.

 

Tip 1

 

Eerst en vooral is het zaak de omvang van het om te buigen bedrag scherp te krijgen. Met andere woorden: hoe groot is de noodzaak? Dit om te voorkomen dat je meer bezuinigt dan nodig. De tijdens Prinsjesdag gepresenteerde septembercirculaire gaf niet meer dan een richting aan, vanwege de grote financiële onzekerheden. Omdat er voorlopig niet meer houvast te krijgen is – volgens Binnenlandse Zaken op zijn vroegst in het voorjaar – zullen gemeenten die daar niet op willen wachten, die septembercijfers als uitgangspunt moeten nemen.

 

Tegelijkertijd waarschuwt de directie Openbaar Bestuur en Democratie van het departement echter rekening te houden met nog rodere cijfers: een daling van de algemene uitkering van 20 procent na 2011. Wat is wijsheid? Als er 3 miljoen nodig is, is het verstandig ambtenaren de opdracht mee te geven met een lijst van 5 miljoen aan bezuinigingsmogelijkheden terug te komen. Dat geeft het bestuur de gelegenheid en de ruimte om te kiezen.

 

Tip 2

 

Raadzaam is het te beginnen met het in kaart brengen van de lucht die er in de begroting zit. Vaak is er sprake van onderuitputting ofwel onderbesteding: er is minder geld uitgegeven dan begroot. Otto Paans, hoofd Financiën van de gemeente Nieuwkoop, deed vorig jaar onderzoek of en in welke mate het fenomeen bestond in Den Haag. Op de investeringsbudgetten bij de gemeente stuitte hij in de periode 2003 - 2006 op een relatieve onderuitputting van gemiddeld 40 procent.

 

De Haagse prestaties bleken niet uniek. Utrecht scoorde in bijvoorbeeld 2006 30 procent, Rotterdam 69 procent. In Den Haag werd in de onderzochte jaren 68 miljoen euro per jaar niet aangewend voor de verwezenlijking van het in de begroting voorgenomen beleid. In Utrecht en Rotterdam ging het in genoemd jaar respectievelijk om 111 en 189 miljoen euro. Paans assisteert inmiddels diverse andere gemeenten bij het opzetten van dergelijk onderzoek.

 

Wat hij in grote lijnen doet, is het naast elkaar leggen van de begroting en het resultaat – de jaarrekening – om te zien waar het verschil zit. Het beste is die exercitie uit te voeren over een reeks van jaren om te zien welke afdelingen structureel een aanzienlijke hoeveelheid munten overhouden. Eenmalig een keer minder uitgeven dan begroot, kan immers heel goed een incident zijn. Verstandig is om zeker eens naar de eerder geraamde loonontwikkeling te kijken. Ook daar kan ruimte zitten, omdat veel gemeenten vorig jaar nog rekenden met een jaarlijkse salarisstijging van 2 procent.

 

Helaas voor de gemeenteambtenaren zit dat er niet in. Terwijl hun collega’s bij het Rijk er de komende jaren telkens 3 procent bij krijgen, willen de gemeentelijke werkgevers hun medewerkers de komende twee jaar op de nul houden. Gelet op de forse krimp die eraan zit te komen, levert de ‘lucht-eruitblaas- operatie’ denkelijk onvoldoende op. Bovendien kun je zo’n operatie niet elk jaar doen. Meer echte en structurele bezuinigingen zullen nodig zijn.

 

Tip 3

 

Een simpele benchmark kan al veel bezuinigingsopties aanreiken. Vergelijkingen zijn op diverse fronten te maken. Bijvoorbeeld die tussen de eigen begroting en de Gemeentefondsuitkering. Het Gemeentefonds verstrekt geld clustersgewijs aan gemeenten: in principe zoveel voor bestuur, zoveel voor voorzieningen en bevolking, bebouwing en omgeving, en zoveel voor openbare ruimte.

 

Er zijn instrumenten ontwikkeld waarbij je met een paar drukken op de knop kan zien hoeveel rijksgeld een gemeente voor een bepaald cluster binnenkrijgt en hoeveel uitgaven er aan dat specifieke cluster tegenover staan. Een verdere verfijning is te maken op zogeheten functieniveau, waardoor je ziet hoeveel er bijvoorbeeld bij het cluster voorzieningen bevolking binnenkomt voor en hoeveel er uitgaat naar de post werk en inkomen. Heel snel wordt dan inzichtelijk waar de ‘lekken’ zitten.

 

Eenzelfde benchmark is te maken met andere gemeenten – bijvoorbeeld met een groep gemeenten die qua sociale structuur veel op de jouwe lijkt. Grote verschillen in uitgaven kunnen dan een vingerwijzing geven daar eens extra naar te kijken.

 

Tip 4

 

Laat het college tegelijkertijd bepalen in welke hoofdrichting de bezuinigingen moeten worden gezocht. Leidend zou het coalitieakkoord kunnen zijn, ervan uitgaande dat dat document zoiets als een visie bevat welke kant het met de gemeente op moet. Het zou een sterkere concentratie van te voeren beleid op de hoofdlijn tot gevolg kunnen hebben. In het geval het coalitieakkoord geen duidelijke langetermijnvisie heeft, is het een uitgelezen moment om wel een strategie te ontwikkelen. Deze kan bijvoorbeeld worden gekoppeld aan de actualiteit.

 

In alle gevallen is het raadzaam deze stappen in samenspraak met de gemeenteraad voor te bereiden. In de gedualiseerde verhoudingen, waarbij raad en college ieder hun eigen rol en verantwoordelijkheid hebben, past dat eigenlijk niet. Maar door de enorme bezuinigingsopgaven die er liggen, zal er in veel gevallen sprake zijn van een substantiële wijziging van het beleid. In feite moeten de kaders opnieuw worden gesteld. Het is temeer handig om de raad aan de voorkant mee te laten praten, om te zien welke bijstellingen wel en niet op instemming kunnen rekenen. Omdat het door de fors teruglopende gemeentelijke inkomsten vijf voor twaalf is, zou het zonde zijn om kostbare tijd te verliezen. Dan maar even wat minder dualisme en politieke strijd.

 

Tip 5

 

Niet alleen praten met de huidige raad is raadzaam, aan te bevelen is ook om de nieuw te kiezen raadsfracties in te seinen welke financieel barre tijden er aanbreken. Dat is een lastige, omdat natuurlijk nog niet duidelijk is welke volksvertegenwoordigers vanaf maart 2010 de raadszetels gaan bezetten. Een optie is om de ambtelijk financieel specialisten langs te laten gaan bij de lokale partijbesturen om de (toekomstige) financiële positie van de gemeente te duiden. Dat geeft ze in elk geval de mogelijkheid er in hun nog op te stellen verkiezingsprogramma’s rekening mee te houden. Partijen kunnen de kiezers dan aangeven welke pijnlijke keuzes ze wel en niet maken.

 

Betrek verder burgers, clubs en verenigingen in een vroeg stadium bij de bezuinigingsopgave waarvoor je staat. In plaats om vanachter het bureau te snijden in subsidies of het verhogen van de zaal- of veldhuur, kun je ze laten meedenken over alternatieve maatregelen die geld kunnen opleveren. Als ze zich probleemeigenaar voelen, is de kans groter dat er creatieve oplossingen uit de hoge hoed komen waar je zelf in het gemeentehuis nooit op was gekomen.

 

De winst is tweeledig: je voorkomt dat het voorzieningenniveau onnodig wordt aangetast en de kans op draagvlak voor de te nemen maatregelen is waarschijnlijk vele malen groter.

 

Tip 6

 

Maak diverse bezuinigingsscenario’s. Zeker is dat gemeenten na 2011 minder van het Rijk gaan krijgen. Onduidelijk is hoeveel minder dat gaat zijn. Wijs is het om een aantal draaiboeken klaar te hebben liggen: een worst-case scenario, een best-case scenario en een scenario dat het midden houdt tussen die twee. Te denken valt aan scripts die rekening houden met 10, 15 tot 20 procent minder rijksgeld.

 

Tip 7

 

Gelet op de fors dalende inkomsten van het Rijk na 2011, zijn waarschijnlijk fundamentele ombuigingen nodig die politieke keuzes vergen. De truc is de ingezette koers vervolgens vast te houden. Uit ervaringen blijkt dat 70 procent van de ombuigingen na een jaar of drie weer is verdampt. Management is nodig om ze blijvend door te voeren. Met andere woorden: niet alleen de inzet is belangrijk voor het realiseren van de ombuiging. De politiek heeft namelijk de neiging snel te vergeten. Er is dus een meerjaren-programma nodig, waarbij een (politiek) verantwoordelijke coördinator de voortgang scherp in de gaten houdt.

 

Om de kans op succes te vergroten, is het zeker zinvol de werkvloer van meet af aan te betrekken bij de totstandkoming van de bezuinigingen. Veel plannen komen niet of suboptimaal tot uitvoering, omdat ze van bovenaf zijn opgelegd. Committent van de medewerkers is succesfactor (zie kader pagina 9). Wat ook helpt is het tussentijds inzichtelijk maken van de resultaten. Dat houdt de moed erin, ook bij degenen die de pijn van al dat gesnij moeten ondergaan.

 

Procesmanagement

 

Bezuinigen, zo luidt het cliché, is voor drie kwart proces en voor slechts een kwart inhoud. De gedachte daarachter is, dat er zonder noodzaak en ambitie geen verandering tot stand komt. Draagvlak bij het bestuur en het management speelt een rol, maar zeker ook het commitment op de werkvloer. Anders gezegd, zaak is het de bezuinigingen te managen.

 

‘Met alleen roepen, zoals het kabinet doet, dat er op elk ministerie 20 procent moet worden bezuinigd, lukt het niet’, zegt Clem Schouten, partner van Rijnconsult. Veel slimmer is het de onderkant uit te nodigen mee te laten kijken. ‘Laat hen met oplossingen komen’, zegt zijn collega Marc Stekelenburg. ‘De kunst is die groep te motiveren. Zij weten als de besten hoe er efficienter kan worden gewerkt. Laat er ook een voordeeltje voor ze aan zitten. Besparingen, die structureel geld gaan opleveren, kun je het eerste jaar ten goede laten komen aan de ‘getroffen’ afdeling. Het bespaarde geld zou je bijvoorbeeld kunnen inzetten voor opleidingen.’

 

20 procent bezuinigen door slimmer en efficiënter te werken, is volgens de adviseurs van Rijnconsult overigens niet ondoenlijk. Uit eigen ervaring weten ze dat je een heel eind komt door een andere manier van werken. In grote lijnen komt het erop neer verantwoordelijkheden zo laag mogelijk in de organisatie te leggen. ‘Weet je wat al veel helpt? Als je als gemeente alles in één keer goed doet’, zegt Schouten.

 

Benchmarken

 

Lopik is één van de gemeenten die een benchmarkinstrument van Pauw – onderdeel van Haute Equipe – gebruikt om in de begroting eventuele bezuiningsposten op te sporen. De nieuwe applicatie zet de gemeentelijke uitgaven af tegen de inkomsten uit de algemene uitkering en vergelijkt ze met de uitgaven van andere, soortgelijke gemeenten.

 

Concrete ideeen voor besparingen leverde de benchmark voor Lopik overigens niet op. ‘Eerder omgekeerd’, zegt financieel specialist Patrick Schier van Lopik. ‘Uit de benchmark kwam naar voren dat Lopik ongeveer de helft minder uitgeeft aan wegen en water dan het geld dat daar in de algemene uitkering eigenlijk voor staat. Het verantwoordelijke hoofd had al vaker geprobeerd extra middelen te krijgen, maar zonder succes. De wegen liggen er ogenschijnlijk goed bij, maar de onderhoudsvoorziening was niet op orde. Met de benchmark kon hij zijn claim onderbouwen’, aldus Schier.

 

In de benchmark werd Lopik vergeleken met vier soortgelijke gemeente: Bernisse, Zederik, Anna Paulowna en Giessenlanden. Qua oppervlakte, inwonertal, woonruimtes, bodemgesteldheid en sociale structuur hebben die vrijwel dezelfde kenmerken als Lopik.

 

‘Als Lopik straks nog meer moet ombuigen – 2 miljoen euro als we de somberste voorspellingen van Binnenlandse Zaken doorrekenen – dan is een zinvolle volgende stap om met de vijf hoofden financien van die gemeenten bijeen te gaan zitten om dieper in de verschillen te duiken en te zien wie er het slimst bezig is. Maar eerlijk gezegd, als de Gemeentfondsuitkering echt structureel 20 procent minder wordt, dan komen we er met slimmer doen alleen niet. Dan zullen er pijnlijke, politieke keuzes moeten worden gemaakt’, zegt Schier.

 

Kerntakendebat

 

Van gemeenten die hun inkomsten zien krimpen krijgen organisatiebureaus een toenemend aantal verzoeken om een kerntakendebat op te zetten en te begeleiden. ‘Maar pas op’, waarschuwt Mark Leemans van bureau KplusV. ‘Een kerntakendebat is iets anders dan een discussie over bezuinigingen.’ Wil je een discussie voeren over welke taken je wel en welke je niet meer wil doen als gemeente, dien je als college eerst te gaan praten met de raadsleden om te horen wat zij voor visie op de gemeente hebben.

 

‘Wil je een centrumfunctie, wil je een hoog voorzieningenniveau dat veel kost of een lager niveau tegen minder kosten, wil je zelf veel taken doen of ze uitbesteden, wil je samenwerken, hoe wil je met je burgers omgaan? Die vragen moet je beantwoorden om scherp te krijgen waar je als gemeente over tien jaar wil staan.’

 

Pas als je die visie op het netvlies hebt, ga je volgens Leemans inzoomen op de taken: welke heb je, welke zijn wettelijk verplicht, welke zijn gekoppeld aan beleidsprioriteiten, hoeveel geld is er mee gemoeid en hoeveel daarvan is beïnvloedbaar. ‘Je moet keuzes maken wat je gaat doen, minder gaat doen of anders gaat doen. Keuzes die passen bij de visie. Daar hoort uiteraard een financieel plaatje bij, maar dat moet niet het startpunt zijn. Doe je dat wel, dan loop je het grote risico dat je de kerntakendiscussie opzadelt met een bezuinigingsbedrag, waardoor je alleen oog hebt voor het financiële perspectief’, zegt hij.

 

Daar gaat doorgaans weinig prikkel vanuit, en al helemaal niet als daarbij de kaasschaaf wordt gehanteerd. Leemans: ‘De kaasschaafmethode biedt onvoldoende oplossing voor grote financiele problemen en het kan demotiverend werken. Het veranderen aan de hand van een visie is veel uitdagender.’