Overheid overtreedt wet met haastig aangeschafte Microsoft-oplossingen

Overheden werken met IT-systemen die cruciale functies ontberen voor het aanpassen, verwijderen of blijvend opslaan van informatie. Het gevolg: ze overtreden de regels. Dat blijkt uit onderzoek van Binnenlands Bestuur en iBestuur. ‘Een oplossing kan vijf tot tien jaar duren’, voorspelt de gemeente Zutphen.

‘Waarom stelt u deze vragen eigenlijk, over zo’n stoffig onderwerp?’ Een woordvoerder van provincie Zuid-Holland reageert in eerste instantie lichtelijk verbaasd op de vragen over IT-systemen die problemen geven met archiveren. Intussen vinden de meer inhoudelijk betrokken ambtenaren ontbrekende archiefstukken een uiterst belangrijke kwestie. Onvindbare informatie leidt tot incomplete dossiers, gebrekkige dienstverlening, vele uren extra werk en soms zelfs verloren rechtszaken en bestuurders die opstappen. De nog altijd nadreunende Toeslagenaffaire van 2019 maakt dat de overheid er veel aan gelegen is om de informatiehuishouding op orde te krijgen.

Gemeenten, provincies en waterschappen werken zich een slag in de rondte om informatie goed en blijvend op te kunnen slaan. Meerdere wetgevingen die met elkaar samenhangen dwingen ze daartoe: de Archiefwet, de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) en de Wet Open Overheid (Woo). Maar minimaal de helft van de lokale overheden lukt dat niet, blijkt uit onderzoek van Binnenlands Bestuur en iBestuur onder 48 gemeenten, 6 provincies en 9 waterschappen. Uit de reacties van deze lokale overheden rijst een beeld van een rommelig overheidsarchief dat wordt geteisterd door technische beperkingen, onwelwillende leveranciers en veel uren handmatig werk door tijdelijke technische noodverbandjes.

Onderbelicht

Vrijwel iedere lokale overheid (97%) geeft aan IT-systemen te gebruiken die informatie niet kunnen wijzigen, verwijderen of blijvend kunnen opslaan. Dat ligt voor een deel aan de markt, geven diverse overheden aan. Ze zijn vaak afhankelijk van leveranciers, die functies voor archiveren niet altijd kunnen of willen leveren. Gemeente Almelo omschrijft het als volgt: ‘Dossiervorming en archivering worden door kleine leveranciers vaak niet meegenomen in de ontwikkeling, zijn vaak onderbelicht of worden niet volledig ondersteund. Dat de gemeente daarmee vervolgens niet aan wetgeving voldoet, wordt onvoldoende onderkend. Aandacht hiervoor bij leveranciers, maar ook bij de gemeente zelf is van belang.’

Een deel van de overheden probeert dat op te lossen door koppelingen aan te leggen tussen applicaties en centrale (archief)systemen. Of, in veel gevallen, door ambtenaren informatie handmatig te laten selecteren voor langdurig bewaring. Dit soort workarounds worden door archivarissen zelf als risicovol bestempeld door de menselijke handelingen en de bijhorende grote kans op fouten. Vijf lokale overheden (8%) geven aan dat informatie in de archieven ontbreekt.

Ongeveer de helft (51%) schrijft dat gegevens langer bewaard worden dan de termijnen die in de wet zijn voorgeschreven. Anderen houden het op ‘veel extra werkzaamheden en hoge kosten.’ Gemeente Meijerijstad schrijft: ‘Bij tijdig vernietigen vallen de documenten/archiefbescheiden onder de Wet open overheid, terwijl ze al vernietigd hadden moeten worden. Ook mag de burger verwachten dat we ons aan de termijnen van vernietiging houden in verband met de privacy.’ In sommige gevallen kunnen verzoeken tot verwijderen van gegevens technisch niet worden uitgevoerd (8%) of wordt informatie niet naar een blijvende bewaarplaats overgedragen (11%). Het werkelijke percentage ligt vermoedelijk hoger, omdat niet alle 63 overheden die deelnemen aan het onderzoek duidelijkheid geven over de problemen.

E-mails

Ambtenaren geven tegenover Binnenlands Bestuur en iBestuur aan dat er bij Microsoft-producten onder meer problemen zijn met werkdocumenten die medewerkers bijvoorbeeld in Microsoft Teams opslaan en e-mails die niet automatisch worden opgeslagen in het Document Management Systeem (DMS). De Vereniging Nederlandse Gemeenten onderschrijft de problemen in een reactie en zegt: ‘Gemeenten moeten en zijn hiermee aan de slag.’ (zie kader voor de complete reactie)

Opvallend is ook dat overheden, zoals de gemeenten Zutphen en Delft, wijzen naar de leveranciers. Die zouden zich te laat zijn gaan richten op de Archiefwet en de AVG. Zo meldt een overheid dat ‘het ontwikkelen van de genoemde functionaliteit niet voor iedere leverancier een even hoge prioriteit heeft.’ Andere klagen over ‘extra modules’ die moeten worden aangeschaft nodig om archieftaken uit te kunnen voeren, waarbij sommige aangeven dit te duur te vinden. ‘We verwachten dat we tussen de vijf en tien jaar nodig hebben om alle problemen rondom archivering op te lossen’, laat de gemeente Zutphen weten. ‘Hier ligt ook een externe oorzaak en afhankelijkheid aan ten grondslag. Veel van onze leveranciers zijn zich pas onlangs gaan richten op naleving van de Nederlandse wet- en regelgeving op het gebied van overheidsinformatie.’

Maar het zijn toch echt de overheden zelf die de keuze maakten om systemen aan te schaffen die niet aan de eisen voldoen, stelt IT-jurist Mathieu Paapst. Hij verbaast zich over het gebrek aan zelfreflectie van sommige overheden. Uit sommige antwoorden blijkt zelfs dat overheden pas in het afgelopen jaar begonnen zijn met in kaart brengen welke systemen wel of niet voldoen aan de wetten. ‘Het komt erop neer dat overheden veel te afhankelijk zijn geworden van hun grote leveranciers en ze gewoonweg bij het snelle schakelen in het coronatijdperk niet goed opgelet bij aanbestedingen.’

Uitschieters

Oplossingen worden door overheden vaak pas over ‘enkele jaren’ verwacht, met enkele uitschieters naar vijf, zes of zelfs tien jaar. Tien overheden schrijven dat het nog ‘vele jaren’ duurt voordat problemen zijn opgelost, onder meer omdat leveranciers het niet op korte termijn kunnen oplossen en er gewacht wordt op een nieuw systeem. Volgens Paapst moeten overheden al jaren met al hun overheidsapplicaties voldoen aan de AVG en de Archiefwet, maar ook aan de Wet open overheid, die eist dat informatie eenvoudig beschikbaar kan worden gesteld. Hij vraagt zich af hoe redelijk het is om daar nog vele jaren op te moeten wachten.

‘Het is zorgwekkend dat de organisaties verwachten dat het nog zo lang gaat duren voordat regelgeving wordt nageleefd’, zegt de IT-jurist. ‘Het is alsof we terug in de tijd zijn gegaan. Al sinds 2007 is er aandacht voor dit thema. Destijds met het programma Nederland Open in Verbinding, waarbij overheden juist gestimuleerd werden voor meer opensource-oplossingen en loskomen van leveranciers.’ Overheden hebben wat Paapst betreft niet goed nagedacht of niet goed opgelet met de aanschaf van populaire IT-systemen. ‘Het probleem is vooral dat de afhankelijkheid van een kleine groep dezelfde grote leveranciers enorm groot is. Een probleem dat al vele jaren speelt.’

Losse applicaties

Een groot deel van de overheden geeft aan onnodig veel informatie op te slaan op deze losse applicaties, wat leidt tot nadelige effecten zoals dichtgeslibde IT-systemen en hoge (personeels)kosten vanwege het vele handmatige werk en hoge energieverbruik. Ook klagen diverse overheden over informatie die onvindbaar is wanneer er verzoeken in het kader van de Wet open overheid worden gedaan. ‘Door het ontbreken van deze functionaliteit kunnen we niet voldoen aan de eisen vanuit Archiefwet en AVG’, laat gemeente De Wolden weten.

Uit de antwoorden die overheden geven ontstaat een beeld van vele uiteenlopende soorten systemen die geteisterd worden door technische beperkingen. Door overheden genoemde voorbeelden van IT-systemen zonder geschikte archieffuncties zijn onder meer verouderde taakspecifieke applicaties uit het sociaal domein, maar ook Centric-applicaties, net als diverse HRM-systemen en VTH-systemen. Een waterschap beschrijft hoe mailboxen niet conform de archiefwet permanent bewaard worden.

Met name gemeenten ervaren opvallend vaak problemen met moderne, onlangs aangeschafte systemen van Microsoft waaronder Outlook, Teams, Sharepoint en M365. Het lijkt er volgens experts op dat haastig aangeschafte ICT om onder meer thuiswerken mogelijk te maken vervelende effecten heeft op het archief. ‘Recentelijk is Microsoft365 in gebruik genomen met als belangrijkste toepassing Teams. Het samenwerken aan bestanden heeft hiermee een impuls gekregen’, reageert gemeente Doesburg. ‘Echter, deze toepassing beschikt niet over functionaliteit voor archiveren conform de Archiefwet. Hierdoor is een niet te beheren hoeveelheid informatie ontstaan en werkafspraken om informatie handmatig in het archiefsysteem te registeren worden niet altijd gevolgd.’