Gids gezocht

Digitaliseren omdat het moet of omdat het daadwerkelijk wat oplevert? Voor die vraag staan gemeenten. In 2015 moeten overheden 80 procent van ‘alle contacten met burgers en bedrijven in een keer afhandelen, het liefst digitaal’. Gemeenten willen in dat jaar de ‘basisinfrastructuur’ voor de elektronische overheid op orde hebben. Dat is niet alleen nodig om de grootschalige decentralisatie in goede banen te leiden, maar ook om de aangekondigde bezuinigingen op te vangen. Digitale dienstverlening is namelijk goedkoper en efficiënter dan via het ‘fysieke’ loket.

Dit alles is vrij vertaald afkomstig uit het NUP (Nationaal Uitvoeringsprogramma dienstverlening en e-overheid), in 2008 opgesteld door het ministerie van Binnenlandse Zaken en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING) is aangezocht als ondersteuner van gemeenten. Het NUP bestaat uit 23 verschillende bouwstenen, verdeeld over 5 categorieën, die samen het fundament onder de digitale dienstverlening van de overheid moeten vormen.

Voorbeelden van de bouwstenen zijn het gemeentelijk 14+netnummer of het stelsel van basisregistraties. De rijksoverheid, provincies, waterschappen en gemeenten hebben zich aan het NUP gecommitteerd. Alle overheidsorganen moeten uiteindelijk alle digitale bouwstenen in de praktijk gaan gebruiken. De rijksoverheid heeft in totaal 132 miljoen euro beschikbaar gesteld voor de ondersteuning aan gemeenten bij de invoer van NUP-bouwstenen.

Bij de Bestuursafspraken 2011-2015 is afgesproken om enkele bouwstenen met prioriteit in te voeren. Die afspraken zijn uitgewerkt in het i-NUP (Overheidsbrede implementatieagenda voor dienstverlening en e-overheid), dat het NUP in mei 2011 heeft vervangen.

Volgens VNG-directievoorzitter Ralph Pans is het i-NUP ‘meer vraaggedreven’ dan zijn ‘aanbodgedreven’ voorganger, schreef hij afgelopen november in een brief aan de VNG-leden. De termen zijn overigens niet erg ingeburgerd in bestuurlijk Nederland. Wethouders moeten aan hun gemeenteraden vooral kunnen laten zien dat burgers eenvoudiger de deur van het digitale gemeentehuis weten te vinden. En dus minder vaak langskomen bij het ‘dure’ fysieke loket.

Financiële baten

Pans stelt dat het programma bijdraagt aan een ‘slagvaardige en dienstverlenende overheid voor burgers en ondernemers’. En het zou niet alleen fijn voor de burger moeten zijn vanwege de ‘betere service en meer gemak’, maar ook voor de overheid.

KING heeft op verzoek van de VNG becijfert dat de ‘financiële baten’ voor gemeenten kunnen oplopen tot 215 miljoen euro en voor de rijksoverheid tot 123 miljoen euro. Deze schattingen zouden in de praktijk ‘zelfs nog vele malen hoger’ kunnen uitpakken. De directievoorzitter van de VNG is voorzichtiger. ‘De opbrengsten bestaan uit maatschappelijke baten, zoals betere vraaggestuurde dienstverlening en bijvoorbeeld de mogelijkheid om sneller te kunnen handelen in de openbare orde en veiligheidssector. Daarnaast zal met het NUP de kwaliteit van de overheidsinformatie verbeteren. Tenslotte zijn er besparingen te verwachten als gevolg van lagere administratieve lasten en minder dubbel administratief werk.’

De opbrengsten als gevolg van de verbeterde dienstverlening zijn echter ‘moeilijk in geld uit te drukken’, schrijft Pans. ‘Een belangrijk deel van de “verbetering” bestaat uit het blijven voldoen aan de toenemende verwachtingen van burgers en bedrijven. Wel of niet digitale dienstverlening is voor de overheid niet langer een keuze, de moderne maatschappij eist dit gewoonweg.’

Op papier zijn de NUP-afspraken strak en ambitieus. Maar dan de praktijk. Uit verschillende onderzoeken blijkt dat de informatie op overheidssites niet leidt tot een afname van het gebruik van de telefoons en balies. Hoogleraar informatiesamenleving aan de Universiteit Twente Jan van Dijk, die veel onderzoek heeft gedaan naar digitale dienstverlening van overheden, zegt dat al veel gemeenschapsgeld is verspild met de digitalisering van overheidsdiensten.

Hij spreekt van een ‘tergend langzame’ vooruitgang. In 2006 was 75 procent van de burgers niet op de hoogte van wat gemeenten digitaal aanbieden. Vier jaar later was dat nog ‘slechts’ 50 procent.

Van Dijk: ‘Het gaat dus wel iets beter. De meeste gemeenten hebben inmiddels een goed functionerend contactcentrum, maar blijven achter bij het bedrijfsleven. Via je bank kun je vrijwel alles elektronisch regelen, terwijl je bij sommige gemeenten zelfs voor de eenvoudigste zaken niet digitaal terecht kunt.’

Al zijn de verschillen tussen gemeenten groot, zegt Van Dijk. Op de website operatienup.nl wordt op een landkaart bijgehouden hoe ver gemeenten zijn met de invoering van de bouwstenen. Daarop zijn de verschillen tussen de gemeenten goed te zien.

Schuld

De hoogleraar stelt dat de overheden vijf tot tien jaar achterlopen op schema. Dat is zowel de ‘schuld’ van de rijksoverheid als van de gemeenten. Het Rijk moet de betreffende bouwstenen tijdig realiseren en opleveren, minimaal een half jaar voor de aansluitingsdatum. ‘Maar er is een gebrek aan basisadministratie, het fundament is nog niet klaar’, zegt Van Dijk.

Bovendien is het Fonds Economische  Structuurversterking (FES), van waaruit het NUP werd gefinancierd, opgeheven. Minder prioriteit en geld, zo kan de rol van het Rijk volgens hem worden samengevat. Anderzijds hebben gemeenten zich de afgelopen jaren ‘niets van oekazes uit Den Haag aangetrokken. We krijgen de neuzen niet dezelfde kant op. Dat is eigenlijk te gek voor woorden voor een klein land als Nederland, feitelijk niet meer dan een grote stad.’

Volgens KING gaat het niet zo slecht als Van Dijk beweert. Adjunct-directeur Kristel Lammers en Ingrid Hoogstrate, programmamanager operatie NUP, vertellen dat de invoering van sommige onderdelen van het NUP wel degelijk goed op schema ligt.

Hoogstrate: ‘Veel gemeenten hebben nu een 14+netnummer en de wet BAG (Basisregistraties Adressen en Gebouwen) is door vrijwel alle gemeenten geïmplementeerd, al zijn de kosten daarvan wel erg hoog opgelopen.’

Lammers en Hoogstrate verwachten dat in 2015 de meeste ambities gerealiseerd zijn, maar erkennen dat de invoer van een aantal bouwstenen achterligt op schema. ‘Het draait niet alleen om de ICT, er is ook een transformatie in de manier van handelen van gemeenten nodig. Dat vergt tijd’, zegt Hoogstrate. Zo loopt bijvoorbeeld de persoonlijke website MijnOverheid ‘minder dan gehoopt’.

Knauw

Het imago van digitale overheidsdienstverlening heeft een knauw gekregen door problemen met de beveiliging, zoals de inbraak bij DigiNotar en het lek bij het digitale loket van de gemeente Amsterdam vorig jaar. Maar Lammers en Hoogstrate wijzen erop dat Nederland het internationaal gezien zo slecht nog niet doet. Op de ‘e-government ontwikkelingsindex’ van de Verenigde Naties (VN) staat Nederland op de tweede plaats. Alleen de Zuid-Koreaanse overheid biedt volgens de VN burgers een betere digitale dienstverlening.

Dat gemeenten fors moeten bezuinigen komt de elektronische dienstverlening niet ten goede, merkt de Twentse hoogleraar Van Dijk. Hoogstrate waarschuwt dat gemeenten verder moeten kijken dan alleen de (hoge) investeringskosten. ‘Als je dankzij een geslaagde digitalisering nooit meer een verkeerde brief verstuurt of meer belastingen kunt innen is dat snelle winst.’

Volgens Van Dijk voeren gemeenten nu vooral een digitalisering door als dat direct geld oplevert. ‘Ze willen vooral transacties digitaal afhandelen, zoals vergunningen en uittreksels.’

De hoogleraar is van mening dat gemeenten internet ook zouden moeten gebruiken als communicatiemiddel. ‘Burgers willen graag klachten via e-mail doorgeven, bijvoorbeeld over overlast in de buurt. Maar omdat het te arbeidsintensief is zien gemeenten af van de beantwoording daarvan.’

Ook sociale media als Facebook en Twitter zouden voor gemeenten een vruchtbare bron van informatie en communicatie kunnen zijn, zo blijkt uit een onderzoek over de gemeente Enschede dat de Universiteit Twente binnenkort zal presenteren. Volgens Van Dijk gebruiken de meeste gemeenten sociale media nu vooral om informatie te zenden, niet om te vergaren.

En dat is jammer, vindt de hoogleraar. Door serieus op klachten en opmerkingen van burgers te reageren zou hun betrokkenheid kunnen toenemen. De Raad voor het openbaar bestuur stelt in een onlangs verschenen advies dat de inzet van sociale media strategischer moet gebeuren.

Onderzoek

Het ontbreekt overheden aan een duidelijke visie over wat ze willen bereiken met hun digitale activiteiten, zegt Van Dijk. Hij roept dat al jaren, maar de onderzoeker ziet nog weinig verbetering. Om erachter te komen wat burgers verlangen zouden gemeenten veel meer onderzoek moeten doen naar de (digitale) wensen van burgers.

Uit onderzoek waar de hoogleraar zelf bij betrokken was blijkt dat de telefoon nog altijd op nummer één staat. ‘40 procent van de mensen boven de 65 jaar wil of kan niet naar het digitale loket. Bovendien vinden zij het vaak helemaal geen straf om naar het gemeentekantoor te komen, het is voor hen een mooi uitje.’

Van Dijk wil maar zeggen: de ene burger is de andere niet. Terwijl gemeenten natuurlijk wel de plicht hebben iedereen te bedienen. ‘Daarom moet je een doordacht doelgroepenbeleid voeren, maar dat zie ik maar bij weinig gemeenten gebeuren. Men weet gewoon niet waar het naartoe moet.’

Digitale aanvraag huishoudelijke hulp
Hagenaars kunnen sinds ruim een maand aanvragen voor huishoudelijke hulp digitaal indienen. De aanvragen worden door de gemeente ook digitaal afgehandeld. De aanvragers krijgen ‘in de meeste gevallen’ binnen twee dagen uitsluitsel. Voorheen duurde de procedure nog zes weken. Den Haag is naar eigen zeggen de eerste gemeente die deze ‘snelle service’ introduceert.

Wethouder Karsten Klein (jeugd, welzijn en sport, CDA) noemt de nieuwe aanvraagprocedure ‘eenvoudig en klantgericht. Binnen twee dagen weet de aanvrager waar hij aan toe is.’ Jaarlijks krijgt de gemeente zo’n negenduizend aanvragen voor huishoudelijke hulp binnen, vooral van ouderen. ‘Veel mensen hebben familie of vrienden die kunnen helpen bij het invullen van de digitale aanvraag. Maar als iemand geen hulp kan vinden bieden we telefonische assistentie aan of gaan we langs voor een intakegesprek. Daarnaast kunnen Hagenaars ook op het stadsdeelkantoor terecht voor hulp bij het invullen van de formulieren’, zegt Lia Kroon, directeur bij de dienst Sociale zaken en werkgelegenheidsprojecten.

De start is volgens haar veelbelovend. Bij de aanvang diende 35 procent van de mensen hun aanvraag digitaal in, vier weken later was dat al 85 procent. De investeringskosten voor de invoering van de digitale aanvraag en afhandeling van huishoudelijke hulp bedragen ongeveer zeven ton. Kroon verwacht dat de gemeente datzelfde bedrag op jaarbasis bespaart. Kroon: ‘Dit is de toekomst. We willen de digitale dienstverlening in de toekomst nog veel verder uitbreiden. In G4-verband zijn we op dit moment bijvoorbeeld bezig met de digitalisering van aanvragen voor de Wet werk en bijstand.’