De duurste overheidsprojecten: treinbeveiliging en belastingdienst

AG Connect en Binnenlands Bestuur publiceerden op 23 januari 2023 een analyse van de tien duurste IT-projecten van de overheid, waaruit duidelijk wordt dat deze ruim 700 miljoen euro meer kosten dan oorspronkelijk gepland. De afgelopen dagen presenteerde AG Connect de stand van zaken van de individuele projecten. Vandaag nummer 2 - de IT van de Belastingdienst - en nummer 1, het European Rail Traffic Management System.

De IT van de Belastingdienst

De Belastingdienst wordt al vele jaren geteisterd door grote IT-problemen, waarbij er honderden miljoenen worden rondgepompt om de IT op orde te krijgen. De schaars beschikbare IT’ers binnen de organisatie worden verdeeld over drie afdelingen: beheer en onderhoud, modernisering en systemen aanpassen aan nieuwe wetgeving. Het duurste programma dat de Belastingdienst momenteel draait, is het in 2016 begonnen Programma Regie Modernisering IV-landschap. Het ‘Programma Rationalisatie’ dat al sinds 2014 loopt en zo’n 105 miljoen euro kost is één van drie onderdelen naast de programma’s 'Vereenvoudiging en Vernieuwing' en 'Verbeterde Informatie’.  

Het doel van het programma is om de huidige massaal gebruikte systemen om te vormen naar een toekomstbestendig, slank systemenlandschap. Bovenop de al toegewezen 105 miljoen euro voor ‘Rationalisatie’ wordt nog een investeringsaanvraag gedaan van 30 miljoen, waardoor het budget hiervoor 135 miljoen euro is. De definitieve budgetten zijn dan nog niet vastgesteld, omdat nog niet duidelijk is wat er precies nodig is qua capaciteit, kennis, ervaring en financiering, zo blijkt uit latere onderzoeken van de Auditdienst Rijk. Het programma moet in 2017 worden afgerond.

Technische schuld

De Auditdienst Rijk wordt bij aanvang gevraagd om de plannen voor de modernisering van het systeemlandschap te beoordelen. Er volgt onder meer een kwaliteitstoets van het Applicatieportfolio door Gartner, waarna duidelijk wordt dat er een hoop achterstallig onderhoud moet worden uitgevoerd. Er blijkt een flinke ‘technische schuld’ die eerst moet worden opgelost. De eerste resultaten daarvan worden in 2016 geboekt, maar de werkzaamheden lopen nog flink achter op planning. Er wordt daarom nog voor drie jaar extra financiering toegekend, waardoor het programma een doorlooptijd krijgt tot 2020.

De beraamde kosten lopen daarbij op naar 165 miljoen. Alle applicaties van de Belastingdienst moeten bovendien opnieuw worden beoordeeld op functionele en technische waarde. De Auditdienst Rijk start in 2017 een onderzoek naar de plannen. Op basis van gesprekken met betrokken Belastingdienst-medewerkers moet duidelijk worden hoe een goed meerjarig perspectief kan worden geschetst. De zorgen over nieuwe financiering nemen daarbij toe. 

Onaanpasbare systemen

Ook BIT schijnt zijn licht op de plannen, en is zeer kritisch in een rapport dat halverwege 2017 verschijnt. De feitelijke onderbouwing voor de vernieuwing van het IT-landschap is volgens BIT vooralsnog onvoldoende om de vele tientallen miljoenen euro’s te rechtvaardigen. Er wordt een aanvullend feitelijk onderzoek aanbevolen om eventuele legacyproblemen in kaart te brengen en op basis daarvan een stapsgewijze aanpak op te stellen. Halverwege 2019 komt de Algemene Rekenkamer met een vernietigend rapport over de IT-systemen van de Belastingdienst naar buiten, waaruit duidelijk wordt hoe moeilijk de situatie is.

‘Meer dan de helft van de ICT-systemen van de Belastingdienst is verouderd. Deze systemen zijn daarom moeilijk aanpasbaar en duur in onderhoud. Zo stamt het ICT-systeem voor de omzetbelasting uit 1982. Weliswaar draait dit zonder grote storingen, maar de belastingpercentages in dit systeem aanpassen, kan niet meer’, zo schrijven de rapporteurs die aangeven dat nieuwe systemen bouwen zo’n vijf jaar kan duren. Er is kortom zoveel technische schuld, dat het vechten tegen de bierkaai is omdat systemen tijdens het wegwerken van de achterstanden alweer verouderen. De Belastingdienst lijkt de regie over zijn IT-landschap volkomen kwijt.

BIT komt in 2020 met een nieuw advies, waarin de toezichthouder aangeeft dat de investeringen van de Belastingdienst nu te weinig gericht zijn op rendement en te veel op het wegwerken van het achterstallig onderhoud. Zo zou slechts circa 40% van het budget naar een concreet meetbaar doel gaat. De vraag bij BIT is of het wel echt verstandig is om nu alle minder gangbare technologie uit te faseren, terwijl nieuwe werkpakketten gelijk rendement kunnen hebben. ‘De kwaliteit van de applicaties moet gerichter worden aangepakt met werkpakketten die concrete doelen hebben’, besluit BIT.

5 jaar vertraging

In de tussentijd heeft de Belastingdienst de doorlooptijd bijgesteld naar 2022, waarbij technische achterstanden moeten worden weggewerkt en wendbaarheid van het gehele IV-landschap van de Belastingdienst moet worden verbeterd. De technische schuld over alle systemen moet worden teruggebracht van boven de 50% naar maximaal 30% eind 2022. De kosten worden dan geraamd op zo’n 235 miljoen euro. Eind 2021 is zo’n 209 miljoen, bijna het gehele vastgestelde budget, al opgemaakt. Zo’n 107,5 miljoen euro ging naar externe inhuur, 82 miljoen naar intern personeel en 5,6 miljoen euro naar uitbesteed werk. De overige 14,8 miljoen zijn uitgegeven aan hardware, standaardsoftware en dataverbindingen.

Het programma is eind 2022 nog volop in uitvoering. Koos Veefkind, algemeen directeur van directie Informatievoorziening, schat de technische schuld begin 2022 tijdens een briefing op 30 procent. Daarmee loopt de dienst voor op de eerder bij het Bureau ICT afgegeven ambitie: het niveau van technische schuld zou in die ambitie pas volgend jaar op 30 procent moeten komen. ‘Maar’, zo waarschuwt hij tijdens een technische briefing, ‘30 procent lijkt overzichtelijk, maar de resterende systemen vormen nog een aanzienlijke kluif.’ Het zou nog vele jaren kunnen duren voordat het volledig is afgerond. Pieter Omtzigt (CDA) reageerde tijdens de briefing daarop als volgt: ‘Ik begrijp het allemaal, maar ik word er niet vrolijk van.’

Digitale treinbeveiliging

We zijn aangekomen bij het allerduurste IT-project in uitvoering. Eerdere uit de hand gelopen IT-projecten hebben de overheid er niet van weerhouden om in 2014 een project op te starten dat qua omvang en kosten de overige projecten ver achter zicht laat. Het European Rail Traffic Management System. (ERTMS). Dit is een nieuw systeem voor treinbeveiliging, waarbij informatie over snelheden en remafstanden digitaal moet worden doorgegeven. Het gaat het bestaande spoorbeveiligingssysteem Automatische Treinbeïnvloeding (ATB) vervangen.

ERMTS wordt momenteel niet alleen in Nederland, maar ook bij de buurlanden uitgerold, zodat treinen straks zonder obstakels ook over de grenzen kunnen rijden. Behalve de overgang naar een nieuw systeem moet de hele organisatie en werkwijze van Prorail aangepast worden, net als andere partijen in de sector. Er wordt begonnen met één proefbaanvak, waarna diverse trajecten één voor één worden voorzien van ERMTS. De kosten bedragen 2,56 miljard euro.

Uitgebreid getoetst

Vanaf 2014 tot 2018 wordt het project uitgebreid getoetst door zowel interne als externe partijen waaronder de Auditdienst Rijk, consultants van BCG, de CIO’s van NS en ProRail, Bureau Gateway en BIT. Voordat alle toetsen zijn uitgevoerd zijn er al meerdere jaren verstreken. Dat is allemaal volgens de planning van de planuitwerkingsfase, waarin wordt nagedacht over technische keuzes, de noodzakelijke aanpassingen in treinen en aan het spoor en onder meer de migratie- en testaanpak. Er moeten vóór 2030 in totaal zo’n 1300 treinen en een zevental baanvakken worden omgebouwd. De overige Nederlandse baanvakken vallen buiten de scope. De planning is om in 2050 alle Nederlandse baanvakken te hebben omgebouwd.

Zorgen over de kwaliteit

BIT buigt zich in 2019 over de plannen en verwacht een zeer complexe invoering vanwege de integratie van vele componenten, inpassing in het bestaande spoor, de vele betrokken partijen en de lange looptijd. De aanpak is ‘onvoldoende gedegen’ volgens de toezichthouder. De aanpak is onvoldoende uitgewerkt waardoor systeemprestaties niet kunnen worden gegarandeerd.

Ook zijn er zorgen over de kwaliteit van het systeem. De aanpak voor cybersecurity is ook nog onderontwikkeld. De projectleiders kunnen terug naar de tekentafel. In de tussentijd zijn de geraamde kosten opgelopen met tientallen miljoenen dankzij prijsbijstellingen en indexeringen. Het kostenplaatje wordt nu geschat op zo’n 2,5 miljard. Het beheer en onderhoud van ERTMS zal na 2030 ieder jaar zo’n honderd miljoen euro kosten.

363 miljoen euro uitgegeven

In 2019 worden de aanbevelingen van BIT-advies meegenomen en wordt er dan eindelijk een Programmabeslissing genomen. Er worden aanbestedingen gedaan die in de eerste helft van 2022 moeten worden afgerond: één voor het centrale systeem voor ERTMS, daarnaast de ombouw voor de grootste intercityserie. Ieder half jaar wordt de Tweede Kamer geïnformeerd over de voortgang.  Eind 2021 is er zo’n 363 miljoen euro uitgegeven aan het programma. Spoorbeheerder ProRail gunt halverwege 2022 Thales het grote ERTMS-contract voor de aanpassing van spoorinfrastructuur. Siemens was de enige andere leverancier die in de race was. Het gaat om een contract van ruim 30 jaar met een waarde van 300 tot 400 miljoen euro.

Het project is nog maar net écht van start gegaan, toch hangen er nu al donkere financiële wolken boven de lucht. Uit de laatste voortgangsbrief in oktober 2022 wordt duidelijk dat het project omvangrijker blijkt dan gedacht. Staatssecretaris Heijnen van Infrastructuur en Waterstaat deelt onder meer mee dat de beschikbaarheid van voldoende personeel steeds meer een uitdaging is, zoals tekorten aan monteurs. Ook ingenieursbureaus hebben te weinig mensen, waardoor de planning in gevaar komt en daarmee ook de kosten.

Financiële risico's lopen op

Er is een budget voor onvoorziene kosten van 355 miljoen euro, maar de verwachting is dat financiële risico’s oplopen tot 432 miljoen euro. ‘De programmadirectie verwacht dat de budgetspanning verder zal oplopen. Dit aangezien niet alle risico’s en onzekerheden op dit moment al bekend zijn, wat logisch is aangezien het Programma ERTMS nog aan het begin van de realisatiefase zit’, aldus Heijnen.

Lees alle artikelen over de duurste ICT-projecten bij de overheid bij AG Connect.