Brief aan de Algemene Rekenkamer

Aanspreekpunt voor infrastructuur voor informatieverkeer
open brief aan de president van de Algemene Rekenkamer
28 juni 2008

Op 25 juni 2008 publiceerde de Algemene Rekenkamer deel B van ‘Lessen uit ICT-projecten bij de overheid’. Het enige dat ik positief beoordeel, is dat het rapport nadrukkelijk als een “voorlopige versie” geldt. Wie weet breekt voor de definitieve versie tijdig inzicht door. De tekst moet dan wel radicaal overhoop. Want met de voorlopige inhoud mist de Algemene Rekenkamer volkomen, herhaal, volkomen een steekhoudende probleemanalyse, respectievelijk wenkend kansperspectief. Daarin verschilt deel B helaas niets van deel A. Voor mijn principiële kritiek op deel B verwijs ik daarom allereerst naar wat ik eerder met Wondermiddel over deel A opmerkte. Zie meer in het algemeen de waslijst teksten die ik wijdde aan elektronische overheid en, met expliciet maatschappelijke strekking, civiele informatiekunde.

Als ik probeer te duiden waaròm de Algemene Rekenkamer niets leert, maar zelfs verwarring aanwakkert met de delen A en B van ‘Lessen uit ICT-projecten bij de overheid’, daagt het beeld van die man met een hamer. Hij ziet slechts spijkers. Netzo lijkt de Algemene Rekenkamer gevangen in de heersende verhoudingen waarvan zij deel uitmaakt. Als zodanig onderhoudt zij de nauwste relatie met de Tweede Kamer. Een hoofdtaak van de Tweede Kamer is controle van de regering. Daarvoor vormt steeds een aparte minister het aanspreekpunt voor de Tweede Kamer. Als noemer voor die verhoudingen geldt dè ministeriële verantwoordelijkheid. Ergens anders kan de Tweede Kamer gewoon niet terecht, punt.

Dus, wat beveelt de Algemene Rekenkamer steevast aan? Verbeter de aanspreekbaarheid van de afzonderlijke minister(s) in kwestie door de Tweede Kamer; bereik dat met gerichte, vaak gedetailleerde rapportages door de minister(s) aan de Tweede Kamer.

Geeuw, ook deel B van ‘Lessen uit ICT-projecten bij de overheid’ volgt dat stramien weer keurig. Wie daarop niet bedacht is, respectievelijk ook slechts met een hamer rondsjouwt, ontgaat het daarbij gauw dat het rapport nèrgens zelfs maar de geringste aandacht schenkt aan wat wezenlijk is aan het vraagstuk. Wat was ook alweer de aanleiding? De problematisering van overheidsinformatievoorziening blijft onmiddellijk steken in de oppervlakkigheid van trefwoorden zoals “ambitieus” en “complex”, die daardoor het reële doel missen. Omdat in een bestuurscultuur slechts bestuurlijke opgaven herkenbaar zijn, gaat ook de blijkbaar onlosmakelijk bestuursgeoriënteerde Algemene Rekenkamer prompt over tot de bestuurlijke orde van de dag. Natuurlijk is besturing belangrijk. Die moet echter afgestemd zijn op wàt er valt te besturen. Het lijkt wel of de angst voor ontmaskering van overbodigheid tot uitdrukking komt in verwaarlozing, verzwijging. Wat mij betreft is die angst overbodig, zodra reële prioriteit telt.

Kortom, wat is er toch zo kenmerkend aan die overheidsinformatievoorziening? Nee, niet meteen bestuurlijk opgevat, maar qua … informatievoorziening en dan graag in maatschappelijk kader beschouwd! Aan zelfs maar een aanzet tot die analyse komt de Algemene Rekenkamer niet eens toe. Stel dat de catering in de departementale kantines ernstig tekort schiet, of de bewaking van rijksgebouwen, dan kan de Algemene Rekenkamer nagenoeg ongewijzigd haar zogenaamde lessen opdreunen: blijf het vooral de afzonderlijke minister vragen, vergelijk extra plannings- met dito uitvoeringsinformatie. Nee, dat het werkelijk iets uitmaakt verwacht de Algemene Rekenkamer trouwens zelf ook niet.

Opmerkelijk vind ik dat de Algemene Rekenkamer geen enkel woord wijdt aan Nora (Nederlandse Overheidreferentiearchitectuur, versie 2.0). Ikzelf ben daarover allerminst enthousiast, integendeel, maar kan de Algemene Rekenkamer er in haar hoedanigheid zomaar aan voorbijgaan? Zo illustreert zij de versnippering. Overigens geldt, dus zelfs een wezenlijk gemis, volgens mij nog steeds het Besluit informatievoorziening rijksdienst 1990 (IVR). Als de Algemene Rekenkamer geen geheugen bezit voor formele voorschriften zoals IVR 1990, wie dan wel?
Wees gerust, aan de bestuursverhoudingen waarvoor de ministeriële verantwoordelijkheid symbool staat, hoeft niets te veranderen. Er moet echter wèl verandering komen in de verdeling van, zeg maar, onderwerpen waarvoor respectievelijke ministers verantwoordelijk zijn en dus waarop ze zo eenduidig mogelijk aanspreekbaar zijn.

De reden voor die herindeling is de digitale technologie. Die draagt inmiddels een door-en-door netwerkkarakter. Ik kan er niets anders van maken dan dat daardoor de aannames van de Algemene Rekenkamer achterhaald zijn. Ik vat nog maar eens samen: een ict-project mikt niet meer op een geïsoleerd informatiesysteem; de dichtheid van het netwerk is zodanig dat formeel onderscheid nodig is tussen infrastructuur (algemeen) en toepassingen (verbijzonderd); erkenning van de infrastructurele component is nieuw voor informatieverkeer.

De nieuwigheid verschoont de Algemene Rekenkamer vergaand. Daar ga je stellig niet werken, omdat je zo visionair, toekomstgericht bent. Maar je moet ook daar natuurlijk wel zo intelligent willen zijn om die ontwikkeling van vernetwerking te begrijpen, zodra iemand de moeite neemt je die eens te verklaren. Ik ga hier nog wat verder en stel concreet aanbevelingen voor, opdat de Algemene Rekenkamer ze opneemt in haar definitieve rapport.

Uit de vernetwerking volgt dat “bij de overheid” tegenwoordig een illusoire, valse grens is. Aan de orde is daarentegen onder die overheidsnoemer doorgaans het informatieverkeer met burgers en/of bedrijven.

Voor de meeste “ict-projecten bij de overheid”, al helemaal als ze “verbeterde dienstverlening” willen bevorderen, moet de betrokken overheidsorganisatie primair als verkeersdeelnemer worden beschouwd. Nota bene, voor zo’n organisatie als deelnemer verschilt de infrastructuur niets van waaraan burger of bedrijf als deelnemer aan datzèlfde informatieverkeer behoefte heeft. Infrastructuur kàn principieel zelfs niets verschillen, want hun verkeer verenigt de deelnemers op dat vlak.

Zoals gezegd leidt de verkeersmetafoor tot onderscheid tussen enerzijds infrastructuur (in ruimste zin van het woord, te weten inclusief verkeersregels enzovoort), anderzijds verbijzonderde voorzieningen. Zolang dat onderscheid niet wordt gemaakt, ontwikkelt het willekeurige overheidsproject tevens wat feitelijk door algemene voorzieningen, infrastructuur dus, gefaciliteerd kan zijn. Nu zijn er talloze projecten. Die komen vanuit valse ambitie allemaal tevens met nodeloos verbijzonderde voorzieningen voor algemene aspecten van informatieverkeer. Door onontwarbare complexiteit is zgn interoperabiliteit praktisch onmogelijk; het informatieverkeer raakt verstopt.

De Gordiaanse knoop blijkt, voor wie hem eindelijk gewoon durft dóór hakken, netjes uiteen te vallen: enerzijds infrastructurele, anderzijds toepassingscomponenten. Die hakbeweging komt overeen met een paradigmawissel. Daartegen laat zich uiteraard verzet denken van wie voordeel ziet in verzorging, zelfs verdere verwikkeling van de spreekwoordelijke knoop. Voor dergelijke karretjes hoeft de Algemene Rekenkamer zich natuurlijk niet te laten spannen, integendeel.

Dankzij zulk onderscheid vormt infrastructuur voor informatieverkeer voortaan een apart onderwerp van ministeriële verantwoordelijkheid. In beginsel is dat onder de noemer van infrastructuur overigens juist niets nieuws. En dat houdt ook helemaal niet in dat de overheid voor dergelijke infrastructuur centralistisch moet zijn. Bijvoorbeeld voor fysieke mobiliteit, waterstaat, noem maar op, bestaan toch … netwerken van organisaties, geven en nemen, maar wèl met steeds onverminderd één verantwoordelijke minister.

Het politiek-bestuurlijke klimaat is wellicht niet zo gunstig voor erkenning van infrastructurele status van algemene voorzieningen voor informatieverkeer. Is de Algemene Rekenkamer daarvoor gevoelig? Dan houdt de verspilling aan, waarvan burger en bedrijf op diverse manieren (financier, verkeersdeelnemer) de dupe zijn. Deugdelijke infrastructuur werkt per saldo niet beperkend, maar bevordert juist dynamiek, ontplooiing enzovoort. Dat moet ook de Algemene Rekenkamer toch kunnen herkennen door te beseffen wat de Tweede Kamer is, te weten de gekozen volksvertegenwoordiging.

De vraag rijst dan natuurlijk wèlke minister verantwoordelijk gesteld moet zijn voor de infrastructuur voor informatieverkeer op maatschappelijke schaal. Als ik een suggestie mag doen, nee, niet die van Binnenlandse Zaken. Daarmee komen we slechts moeilijk los van de naar-binnen-gerichtheid van het openbaar bestuur. Exemplarisch daarvoor is de benepen reikwijdte van de zgn elektronische overheid.
De infrastructuur moet er zijn voor willekeurige deelnemers aan informatieverkeer, netzogoed als mensen van de openbare weg gebruik maken voor willekeurige verplaatsingen. Die doodenkele keer dat iemand naar het gemeentehuis of een ander overheidskantoor moet, kan er altijd wel bij. Dus, nogmaals, wèlke minister krijgt de informatieve infrastructuur in haar/zijn portefeuille? Laat daarover de Tweede Kamer maar eens gauw serieus discussiëren. Met een plichtmatig, traditioneel rapport inspireert de Algemene Rekenkamer echter niemand. In recente vraaggesprekken gaf u als president van de Algemene Rekenkamer (NRC Handelsblad, 26 juni 2008; Automatisering Gids, 27 juni 2008) evenmin blijk van inzicht in de noodzaak van maatschappelijke herpositionering van “ict-projecten bij de overheid”. Ook daar houdt u het op government as usual.

Intussen kan er, vooruit, dankzij erkenning van het aparte onderwerp ‘infrastructuur voor informatieverkeer’ verrassend veel overeind blijven van de voorlopige versie van deel B van ‘Lessen uit ICT-projecten bij de overheid’. De zgn lessen zijn echter slechts van toepassing op wat overblijft als aparte … toepassingen, ofwel de verbijzonderde voorzieningen die resteren om onder verantwoordelijkheid van één of andere minister gerealiseerd te worden. Wie een auto wil, hoeft geen verkeersstelsel aan te leggen. Het is natuurlijk zo dat dergelijke aparte projecten dankzij degelijke infrastructuur drastisch ineenschrompelen, zodat het de vraag is of daarvoor nog zoveel drukte reëel is. Op de Algemene Rekenkamer rust door haar grondwettelijk gevestigde onafhankelijk m.i. de speciale verantwoordelijkheid om, zodra zij het eenmaal begrijpt, dergelijk inzicht te bevorderen.

Door uw onafhankelijkheid bent u mij wellicht niet tot antwoord verplicht. Ik stel het daarom des te sterker op prijs. Nog belangrijker vind ik het uiteraard dat u snel met bruikbare lessen komt.

Als open brief stel ik bovenstaande tekst tevens aan derden beschikbaar. Het gaat immers om belangrijke lessen.

Pieter Wisse is informatiekundig ontwerper en oprichter/directeur van Information Dynamics. Bovenstaande brief stuurde hij naar de president van de Algemene Rekenkamer, in reactie op het vorige week verschenen rapport ‘Lessen uit ICT-projecten bij de overheid’ deel B.