Geen bewijs voor regionale bestuursculturen

Zijn er regionale verschillen in bestuurscultuur en zo ja, welke dan en hoe hierop in te spelen? Na een verkennende literatuurstudie en gesprekken met (oud-)bestuurders in opdracht van de Nederlandse Vereniging van Raadsleden kwamen onderzoekers Marcel Boogers, Sabine van Zuydam en Julien van Ostaaijen tot een indeling in typen gemeentelijke bestuursculturen. Regionale verschillen vonden ze niet.

Gedrag bestuurder buiten schot
De term ‘bestuurscultuur’ wordt vaak gebruikt om bestaande bestuurlijke praktijken te legitimeren: zo doen we dat hier nu eenmaal. Het begrip wordt ook wel gehanteerd om bestuurlijke praktijken te problematiseren: er moet een onderzoek komen naar ‘de’ bestuurscultuur. Maar deze typeringen miskennen het bestaan van subculturen in organisaties en veranderingen in houdingen, opvattingen en gedragingen die een cultuur vormen. De term bestuurscultuur wordt ook gemakkelijk gebruikt om van individuele verantwoordelijkheden een collectieve verantwoordelijkheid te maken, waardoor het afzonderlijke gedrag van bestuurders buiten schot blijft, constateren de onderzoekers die werkzaam zijn voor Necker van Naem en/of Universiteit Twente en voor de Universiteit Tilburg.

Waardevol
Niettemin kan inzicht in bestuursculturen wel degelijk waardevol zijn, want grote verschillen tussen gemeenten zijn niet alleen terug te voeren op gemeenteschaal en de gekozen organisatiestructuur. Gemeentelijke bestuursculturen worden het meest onderzocht bij hardnekkige politiek-bestuurlijke problemen, maar er zijn ook onderzoeken waarbij bestuurscultuur als verklaring voor verschillen in prestaties van gemeenten wordt gezien. Vaak beschouwt men dan ook de relatie tussen bestuur en samenleving.

Definitie
De onderzoekers komen tot de volgende definitie van een lokale bestuurscultuur: het geheel van normen, waarden, routines en rolopvattingen dat van invloed is op het samenspel tussen raad, college, ambtelijk apparaat en samenleving. Die bestuurscultuur uit zich daarbij in bestuurstradities, bestuurs- en managementstijlen en bestuurlijke routines. Het ‘dna’ van de gemeente als omschrijving van de lokale bestuurscultuur is niet zo’n heel gekke metafoor, want gedeelde ervaringen, routines en gewoonten (‘zo doen we dat hier nu eenmaal’) vormen het erfelijk materiaal.

Nepotisme
Vervolgens komen de onderzoekers tot een typering van bestuursculturen langs twee dimensies die politiek-bestuurlijk het meest relevant zijn: formalisme en politisering. Bij formalisme gaat het om de mate waarin onderlinge verhoudingen in het gemeentebestuur worden gereguleerd door informele persoonlijke verhoudingen of door formele procedures. De informele cultuur is sterk mensgericht: persoonlijke verhoudingen zijn hier belangrijker dan formele relaties. In die cultuur kan cliëntelisme, nepotisme en ombudspolitiek gemakkelijk wortel schieten en vormen van belangenverstrengeling liggen snel op de loer.

Rolzuiverheid
Een formele cultuur is vooral zakelijk en proceduregericht: ambtelijke, bestuurlijke of politieke verhoudingen worden hier duidelijk gescheiden van persoonlijke relaties. Bij deze gerichtheid op formele procedures past ook een sterke mate van rolzuiverheid. Voordeel is dat iedereen hierdoor gelijke toegang heeft tot het bestuur en op dezelfde manier wordt behandeld. Nadeel is dat het leidt tot een in zichzelf gekeerd bureaucratisch bestuur waarin maatwerkoplossingen onmogelijk zijn.

Elitair
De tweede dimensie, politisering, gaat over de mate waarin onderlinge verhoudingen eerst gericht zijn op het pragmatisch oplossen van problemen of op het voeren van een politiek debat over de probleempercepties en oplossingsrichtingen. Een pragmatische cultuur is sterk consensusgericht. Voor afwijkende standpunten is weinig ruimte en besluitvorming blijft beperkt tot een beperkte groep. Daarom zijn die culturen vaak wat ‘elitair’. In een politieke cultuur staat het debat centraal. Afwijkende standpunten worden juist aangemoedigd om deel te nemen. Politiek georiënteerde culturen zijn daarom vaak wat inclusiever en democratischer.

Familiecultuur of formele cultuur
Een informele familiecultuur is vaker pragmatisch en consensusgericht. Als er in een informele cultuur wél conflicten ontstaan, leidt dat gemakkelijk tot grote crises. Gemeenten met interne tegenstellingen kennen vaker een betrekkelijk formele cultuur die politiek gericht is. Formele procedures helpen conflicten en afwijkende standpunten in goede banen te leiden, maar door die aanwezige mechanismen is er in een formele cultuur ook meer ruimte voor meningsverschillen en belangentegenstellingen.

Nieuwe partijen
Ook de gemeenteschaal en het lokale politieke landschap dragen bij aan een formele dan wel informele cultuur. Kleinere gemeenten kennen vaker een informele mensgerichte cultuur. Grotere gemeenten kennen meestal een formele cultuur. Na een gemeentelijke herindeling komt er ook vaak een cultuurverandering van informeel naar formeel. De opkomst van nieuwe (vaak lokale) partijen brengt meestal ook een nieuwe politieke of bestuursstijl met zich mee. Zij accepteren de formele procedures vaak minder, waardoor een formele proceduregerichte cultuur verandert in de richting van een informele mensgerichte cultuur.

Vier bestuursculturen
Al dit theoretische voorwerk leidt tot vier typen lokale bestuursculturen: de gemeenschapscultuur, de vechtcultuur, de debatcultuur en de regentencultuur. De gemeenschapscultuur is mens- en consensusgericht, een evenwichtige combinatie, waarbij het ‘gezellig besturen en onderling dingen regelen’ centraal staat. De vechtcultuur is niet evenwichtig. Informaliteit en mensgerichtheid gaan hier samen met politieke tegenstellingen en debatgerichtheid. Politieke en bestuurlijke conflicten worden meteen persoonlijk, waardoor ze snel escaleren. De debatcultuur is logisch en evenwichtig: formeel en proceduregericht en tegelijkertijd politiek en debatgericht. De regentencultuur is weer niet in evenwicht. Men combineert een sterke formaliteit en proceduregerichtheid met een sterk ontwikkelde pragmatische consensusgerichtheid: een kleine groep domineert de besluitvorming.

Almelo en Schiedam: vechtculturen
Met een sterk voorbehoud vanwege de beperkte bronnen van het onderzoek komen Boogers, Van Ostaaijen en Van Zuydam tot een indeling van gemeenten in typen bestuurscultuur. Niet verrassend is dat gemeenschapsculturen vooral worden gevormd door kleinere gemeenten. Bij vechtculturen is een gemengder beeld te zien: naast kleine en middelgrote gemeenten komen ook de steden Almelo en Schiedam naar boven. De onderzoekers wijten dit laatste aan de opkomst van nieuwe partijen. Debatculturen zijn vooral terug te vinden in steden, al is Zuid-Nederland ondervertegenwoordigd. Bestuurders in het zuiden zouden wat meer conflictmijdend kunnen zijn dan andere delen van het land en daardoor minder gericht zijn op het aangaan van debatten. Regentenculturen komen voor in steden en middelgrote gemeenten en hier zijn steden in Zuid-Nederland juist oververtegenwoordigd.

Verschil tussen stedelijke regio’s
Al met al lijken er geen sterke aanwijzingen te zijn voor het bestaan van regionale bestuursculturen, behalve misschien die conflictmijding in zuiden van het land. Verder filteren de onderzoekers uit de literatuur over dit onderwerp dat er een verschil is tussen meer en minder stedelijke regio’s. Waar de bestuurscultuur van regio’s rond middelgrote gemeenten als Roosendaal en Delfzijl vaak omschreven wordt als behoudend, informeel en nuchter, wordt de bestuurscultuur in regio’s rond grote steden als Rotterdam, Den Haag en Eindhoven eerder getypeerd als zakelijk, planmatig en innovatief.

‘Niet lullen, maar poetsen’
Toch zouden er wel een aantal specifieke regionale bestuursculturen zijn. Zo wordt in Overijssel de cultuur gezien als ‘inclusief en erop gericht om zaken zo lokaal mogelijk te organiseren’. Pragmatisch en technocratisch. Rotterdam kent echter een bestuurstraditie van een ‘vriend-vijand’-distinctie. De stijl is terug te voeren op: niet lullen, maar poetsen. Zuidoost-Nederland is samenwerkingsgericht, ondernemend en innovatief. De informele netwerken zijn belangrijk en er is een neiging om grote besluiten in achterkamertjes te nemen. De regio Friesland-Groningen wordt in verschillende bronnen omschreven als ‘op samenwerking georiënteerd’, maar ook ‘naar binnen gericht’ en ‘eigenzinnig’.

De onderzoekers stellen voor een enquête te houden onder raadsleden (en eventueel wethouders, burgemeesters en ambtenaren) en hen daarin te vragen naar verschillende cultuurkenmerken van het lokaal bestuur.