Licht op het ‘staatsrechtelijk fantoom’ PA

Wat is de rol van de PA (politiek adviseur of assistent) in de Nederlandse politiek? Op lokaal niveau lijken ze vooral te acteren in grote gemeenten, maar op landelijk niveau timmeren ze al een jaar of twintig aan de weg. Eerder dit jaar verscheen er een scriptieonderzoek van Haije Dijkstra naar hun rol. We zoomen met hem en bestuurskundige Caspar van den Berg in op de rol van de PA.

Caroliene

‘Wat was het tweede voorbeeld? Caroliene, help, ik ben het kwijt!’, riep Mark Rutte tijdens een debat voor de Statenverkiezingen 2019, toen hij dat even vergeten was. Caroliene [Hermans, WB] was destijds zijn PA en had hem geholpen in de voorbereiding. Het was een van de weinige publieke voorvallen, waarin de rol van de PA in beeld kwam. Politicoloog Haije Dijkstra haalde het moment aan in zijn afstudeerscriptie die gaat over de unieke rol van de PA in de Nederlandse politiek.

Staatsrechtelijk fantoom

‘People who live in the dark’ worden PA’s wel genoemd. Dijkstra ontdekte dat er weinig onderzoek is gedaan naar hun rol. Een scriptieonderwerp was geboren. Dijkstra vond dertien PA’s uit de periode 2003-2022 ­bereid om op hun rol te reflecteren. ‘Normaal houden ze de boot af. Er is ook nergens een lijstje van PA’s te downloaden.’ Dijkstra kwam er in die gesprekken achter dat de rol van de PA, ook wel ‘staatsrechtelijk fantoom’ genoemd, sterk afhankelijk is van de positie van de bewindspersoon in het kabinet en de taken die de PA van de bewindspersoon mag uitvoeren. Binnen kabinetten zijn er hierdoor grote verschillen in de mate waarin PA’s strategisch opereren. Overeenkomsten zijn er ook: vrijwel alle PA’s besteden de meeste tijd op het ministerie, gevolgd door het parlement, het contact met de minister en contact met journalisten en belangenbehartigers.

Rol strategischer

Door toegenomen versplintering in de afgelopen twintig jaar is de rol van de PA strategischer geworden, concludeert hij. En ze zijn meer tijd aan het parlement gaan besteden. De beperkte functieomschrijving zorgt ervoor dat het takenpakket erg kan verschillen. ‘Het viel me op dat ze weinig gebonden zijn. Ze hebben een vrije positie en doen alleen wat de minister van ze verwacht.’ Dat kan gaan om het halen van koffie. ‘Maar soms gaat het best ver, zoals meezoeken naar kandidaten voor hoge functies binnen het ministerie.’

Hiërarchisch onder minister

Verder wordt de PA aangesteld door de minister zelf. ‘Het zijn vaak vrienden uit het verleden, meestal via de partijlijn of een beleidsmedewerker uit de Tweede Kamer.’ In principe doet de minister zelf het gesprek met de PA, daarna volgt een gesprek met de secretaris-generaal (SG) van het ministerie. ‘Dat gaat vooral over de schaal waarin ze vallen, meestal tussen 11 en 13, op basis van hun ervaring. De SG heeft niks te zeggen over wie het is.’ Beheersmatig staat de PA onder de SG, maar hiërarchisch onder de minister. ‘Ze mogen geen opdracht van de SG aannemen.’

Iets harder lopen

Caspar van den Berg, hoogleraar bestuurskunde en Eerste Kamerlid (VVD), keek naar de achtergrond, het opleidingsniveau en de loopbaan van PA’s. ‘Als je het ze zelf vraagt, zien zij als hun primaire taak het optimaliseren van de politieke effectiviteit van de bewindspersoon. Ik denk dat iedereen dat zo ziet, ook ambtenaren en parlementariërs.’ De invloed van de PA is redelijk ingeperkt, want het gaat om relatief jonge mensen en er zijn er één, hooguit twee per bewindspersoon. ‘Dat is geen grote doorzettingsmacht en wordt in balans gehouden door het gewone ambtelijk apparaat. Daar zitten meer mensen en is bredere kennis en een langer geheugen. Het is algemeen geaccepteerd dat de PA, als uitzondering, nog iets harder loopt voor de politieke effectiviteit van de minister dan gewone ambtenaren.’

Buffer tussen ambtenarij en bestuur

Vriend en vijand ziet de toegevoegde waarde van deze functionarissen, aldus Van den Berg. Uit zijn onderzoek blijkt dat er niet veel spanningen of valkuilen zijn wanneer ze zijn aangesteld. ‘Zij zijn de buffer tussen ambtenarij en bestuur, een schild voor ambtenaren, zodat die zich niet hoeven te bemoeien met het politieke handwerk. Dat is deels gelukt, want de interacties met de Kamers doet de PA. Dat is denk ik zuiver.’

Politiek-strategische mindset

Maar dat laat volgens Van den Berg onverlet dat met de uitbreiding van PA’s en hun inzet, de politiek-strategische dimensie in het denken en adviseren door gewone ambtenaren ook is toegenomen. ‘Weliswaar mengen gewone ambtenaren zich niet in de concrete activiteiten van het politieke handwerk, maar hun mindset is in veel gevallen de afgelopen jaren wel meer politiek-strategisch geworden. Het instellen van de PA’s heeft het doorsijpelen van die politiek-strategische mindset in het ambtelijk apparaat niet kunnen voorkomen.’

Lees het volledige artikel in Binnenlands Bestuur nr. 23 van deze week.