Federalisering binnenlands bestuur dreigt

De ambtelijke wereld worstelt al enige tijd met zichzelf. Na jarenlang volgens de mantra van ‘de minister uit de wind houden’ te hebben geleefd, blijkt het elastiekje dat de politiek-ambtelijke verhoudingen met elkaar verbindt op het punt van knappen te staan.

De brief die de secretarissen-generaal (OSG) op 12 april 2021 aan de informateur Tjeenk Willink overhandigden bracht dit ongemak aan de oppervlakte. Een jaar eerder had de Raad van State al in zijn Ongevraagd advies geconstateerd dat het beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid door de ‘incidentenpolitiek’ en een gefragmenteerde overheid onder druk was komen te staan. De Toeslagenaffaire, ‘Ter Apel’, het Groninger gaswinningsdossier en het stikstofdebacle deden de rest.

Het ‘soulsearchen’ onder de ambtenaren dat hierop volgde kreeg vorm in openhartige interviews met (top)ambtenaren in de media en programma’s zoals Dialoog en Ethiek binnen de rijksdienst. Er worden bijeenkomsten georganiseerd, podcasts gemaakt en ambtelijke dilemma’s worden breed uitgemeten. Sandra Palmen is al tot het rechtsstatelijk geweten van de Rijksdienst gepromoveerd.

Echter, de ambtelijke zoektocht naar ‘vakmanschap’, ‘leiderschap’ en dilemma’s verhult eigenlijk de rol van de politiek in de spanningen tussen politiek en ambtenaar. In de afgelopen twee decennia heeft de politiek weinig gedaan om oplossingen te genereren voor de crises die elkaar in snel tempo opvolgden. Wrang is ook dat een groot deel van deze crises (asiel, stikstof, wonen) ook nog eens voortkomt uit politieke onwil – of: onmacht – om deze complexe kwesties te adresseren.

De balans in de politiek-ambtelijke verhoudingen kan alleen worden hersteld wanneer we ook naar de politiek kijken. Zonder een gedegen analyse van hoe de politiek zich heeft ontwikkeld is geen integrale oplossing mogelijk.

Ik zal trachten een bescheiden schot voor de boeg te geven. Ten eerste, we hebben in Nederland sinds ‘Fortuyn’ met een sterk gefragmenteerd politiek landschap te maken. De kiezers verloren het vertrouwen in middenpartijen en zoeken hun heil in nieuwe en meer uitgesproken, zo niet extremere, partijen.

Ten tweede bemoeilijken de polarisatie en het populisme de traditionele consensuspolitiek. Tegen meer polarisatie valt niet op te polderen. Uitstel van broodnodig beleid als gevolg hiervan tart ook nog eens het gevoel van urgentie van ambtenaren die zo graag de samenleving willen dienen. Ambtelijk activisme is dan niet ver weg.

Tot slot lijkt het erop dat we een federalisering van het binnenlands bestuur gaan meemaken. Besluitvorming in het stikstofdossier stevent af op een ‘joint decision trap’ waarin overheden van de verschillende bestuurslagen elkaar langdurig in een houdgreep kunnen houden.

Er is dringend behoefte aan een politieke bestuurskunde: een perspectief dat de politiek integraal meeweegt in de analyse van politiek-ambtelijke verhoudingen. Met meer vakmanschap, leiderschap en dilemmatrainingen werken we weliswaar aan de individuele en persoonlijke ontwikkeling van ambtenaren, maar voegen we nog weinig toe aan de institutionele ontwikkeling van de staat.

En dat is wel wat we nodig hebben: een autonoom ambtelijk apparaat dat doordrongen is van een democratisch en rechtsstatelijk ethos. Het dient de politiek vanuit het besef dat politieke meerderheden tijdelijk en de kernwaarden van onze samenleving voor – hopelijk – de eeuwigheid zijn.

Kutsal Yesilkagit, hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit Leiden.