Rustige koers bij normalisering

De invoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) is een unieke operatie: een systeemwijziging, van publiek- naar privaatrecht voor circa een half miljoen ambtenaren. Binnenlandse Zaken (BZK ) coördineert de operatie. 

Directeur-generaal Overheidsorganisatie Marieke van Wallenburg beschrijft in een essay hoe ze erop toeziet dat medewerkers er zo min mogelijk van merken en dat hun rechtspositie geborgd blijft.

Grote verandering
Medewerkers in dienst van de overheid blijven ambtenaren. Ze krijgen alleen wel een arbeidsovereenkomst naar privaatrecht. Dus er verandert helemaal niet zoveel? Dat is waar en toch ook weer niet. Met de beleidskeuze voor de normalisering is er wel degelijk sprake van een grote verandering: het stelsel wijzigt. Om ervoor te zorgen dat de rechtspositie van medewerkers als vanzelfsprekend geborgd blijft, betekent dat onder andere dat er in wetgeving van alles moet worden geregeld. Bijvoorbeeld voor groepen die van de normalisering zijn uitgezonderd. Voor de groepen die wel worden ‘genormaliseerd’, geldt dat hun rechtspositieregelingen in privaatrechtelijke cao’s moeten worden omgezet.

Verschillen kleiner
In de loop der jaren werden verschillen tussen de rechtspositie van werknemers in de markt en die van ambtenaren al steeds kleiner. Zo werd in 1980 het stakingsverbod voor ambtenaren opgeheven en ging het Europees Sociaal Handvest voor ambtenaren gelden. Een verdrag waarin rechten en vrijheden zijn vastgelegd. Dit verdrag zette een normaliseringsproces in gang, waarin de arbeidsvoorwaarden bij de overheid niet langer eenzijdig konden worden opgelegd.

Collectief onderhandelen
In 1989 werd als volgende stap in dat proces het zogenaamde ‘overeenstemmingsvereiste’ ingevoerd. Dit houdt in dat regelingen, waaraan individuele ambtenaren rechten en plichten kunnen ontlenen, niet kunnen worden ingevoerd of gewijzigd zonder instemming van een meerderheid van de centrales van overheidspersoneel. De collectieve arbeidsvoorwaardenvorming bij de overheid is hiermee heel dicht komen te liggen bij die in de private sector. Ook is toen het recht op collectief onderhandelen (tussen werkgevers en bonden) gewaarborgd.

Sectorenmodel
Tegelijkertijd was er als onderdeel van de normalisering van de arbeidsverhoudingen ook een proces van decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming gaande. Na experimenten op basis van protocollen, werd in 1993 het zogenaamde sectorenmodel ingevoerd. Hiermee kwam er een eind aan de centrale overlegstructuur voor de belangrijkste arbeidsvoorwaarden van het gehele overheidspersoneel. Voortaan werd er niet meer op centraal niveau door de minister van Binnenlandse Zaken, maar door de sectorwerkgevers met vakorganisaties van overheidspersoneel decentraal onderhandeld in acht sectoren (later veertien).

Laatste stap
Toen in 2008 bleek dat de regering geen verdere stappen in het normaliseringsproces zou zetten, hebben enkele Tweede Kamerleden het initiatief genomen voor een wetsvoorstel waarmee de laatste stap in dit proces werd gezet. Op 8 november 2016 stemde de Eerste Kamer over het in 2010 ingediende initiatiefvoorstel voor de Wnra en is de wet aangenomen. In maart 2017 kreeg het initiatiefvoorstel van CDA en D66 de kracht van wet.

Verschillen
De formele verhouding, waarbij de overheid de ambtenaar met een eenzijdige rechtshandeling aanstelt, komt al lange tijd niet meer overeen met de werkelijkheid waarbij toch echt sprake is van wederzijdsheid. Dus in die zin is de Wnra nu niet meer dan logisch. Waarom duurt het dan toch zo lang? Dat heeft vooral te maken met het overgaan van het ene stelsel (het publieke) naar het andere (het private). De spelregels zijn globaal hetzelfde, in beide stelsels is sprake van rechtsbescherming en zorgvuldige procedures. Maar er zijn verschillen; the devil is in the details.

Invoeringslast
Niet iedereen was blij met de Wnra. Werkgevers worden geconfronteerd met een invoeringslast en aan bondszijde zijn er zorgen over de rechten geweest, met name ten aanzien van het eerder genoemde overeenstemmingsvereiste en het behoud van rechten van individuele ambtenaren. De Wnra legt de fundamenten en regelt de basis. Het is aan de regering om het een en ander nader te regelen in aanpassings- en invoeringswetgeving.

Negentig wetten
Tot die tijd moet bestaande wet- en regelgeving in overeenstemming worden gebracht met de Wnra. Voor het aanpassen van wetten zijn het ministerie van BZK en een interdepartementale werkgroep (onder leiding van BZK) verantwoordelijk. Het gaat om zo’n negentig  wetten. Daarnaast moeten veel lagere regelingen worden aangepast. De planning is gericht op inwerkingtreding van de Wnra op 1 januari 2020.

Ruim voor
De aanpassingswetgeving is vorig najaar aan de Tweede ­Kamer aangeboden. De planning ligt daarmee ruim voor op het schema. Nu is een parlementair proces nooit helemaal te voorspellen, maar de verwachting dat de Wnra per januari 2020 van kracht wordt, is nu wel zeer waarschijnlijk. Een belangrijke factor voor dat succes is de aandacht voor goede verhoudingen met zowel sectorwerkgevers als de centrales van overheidspersoneel. Dit is bereikt door de partijen vanaf het begin actief te betrekken in het (wetgevings-)proces. Belangrijk is duidelijk te zijn over de opdracht: een technische omzetting van bestuursrecht naar privaat arbeidsrecht. De keuze voor een puur technische insteek is een bewuste. De stelselwijziging is niet alleen complex, zij ligt ook gevoelig. Als gezegd, niet iedereen was blij met de Wnra: wat de een als voordeel ziet, ervaart de ander juist als nadeel. Een technische benadering gevoerd met een neutrale toon voorkomt dat belangentegenstellingen de invoering van de wet in de weg gaat zitten.

Rolaanduiding
Een heldere rolaanduiding helpt ook: BZK is wetgever en ook werkgever. Periodiek worden alle complexe kwesties open besproken in een gezamenlijk overleg met sociale partners. Het siert de partijen dat zij zich ondanks de invoeringslast en zorgen over de rechten constructief hebben opgesteld in het ­invoeringstraject. Ze hebben zich ingespannen om ervoor te zorgen dat het voorstel voor de Aanpassingswet Wnra technisch inhoudelijk goed is geworden. De Raad van State heeft bij de beoordeling van de aanpassingswetgeving geen enkele opmerking gemaakt. Dit is als een groot compliment te beschouwen aan alle partijen.

Dit is een verkorte versie van het essay van Marieke van Wallenburg. Het volledige verhaal leest u in BB08 (inlog).