Precies genoeg ambtenaren

Eindelijk eens een reëel beeld schetsen van de omvang en kwaliteit van de ambtelijke dienst. Daar was het de vijf hoogleraren van de Albeda Leerstoel, de Ien Dales Leerstoel en de leerstoel ‘Comparative public sector en civil service reform’ om te doen. Onder regie van het Haagse kennisinstituut CAOP rolde daar deze week de eerste STAD uit, de Staat van de ambtelijke dienst. ‘Een onafhankelijke analyse en observatie,’ zoals de hoogleraren zelf stellen, ‘ontdaan van politiek gedreven emoties of modieuze opvattingen.’ Behalve naar de omvang en de kwaliteit van de overheidssector, werd ook een vergelijking gemaakt met de omvang van ambtenarenapparaten in het buitenland. Conclusie: Nederland blijkt relatief weinig ambtenaren te hebben (zie ook pagina 13).

Over de omvang van de ambtelijke dienst is vaak veel te doen. Zo er al cijfers zijn, verschillen ze enorm. ‘Naarmate onderwerpen politiek en maatschappelijk worden, worden cijfers politiek gevoelig, meer voorwerp van manipulatie en dus minder betrouwbaar’, aldus één van de hoogleraren, professor Roel Bekker. Zo bestaat er volgens hem een sterk gevoel dat de opbrengst van de diverse inkrimpingsprogramma’s teleurstellend gering is. Dat er statistisch materiaal over die jaren voorhanden is, blijkt niet uit te maken. ‘Verschillende partijen gaan creatief om met de cijfers, met het ruim opvatten van het ambtelijk apparaat’, stelt hij.

Wat de STAD-onderzoekers professor Frits van der Meer en zijn collega Caspar van den Berg opvalt, is dat er de afgelopen 30 jaar een enorme daling in het aantal ambtenaren is geweest: van 549.200 naar 428.100. Die daling is ten eerste veroorzaakt door de privatisering van overheidsbedrijven. Zo zorgde de omvorming van de PTT naar zelfstandige bedrijven al voor een daling van bijna 100 duizend ambtenaren. De verzelfstandiging en privatisering van gemeentelijke ziekenhuizen en openbare nutsvoorzieningen leidden eveneens tot grote dalingen.

Non-resultaat
In het politiek-maatschappelijke debat wordt deze daling van overheidspersoneel doorgaans als een non-resultaat weggezet, omdat het slechts de uitkomst zou zijn van verzelfstandiging, inhuur, privatisering, decentralisatie en de groei van externe inhuur. ‘Er zou sprake zijn van een truc’, aldus de onderzoekers. Maar volgens hen betekent een daling van overheidspersoneel door bijvoorbeeld privatisering wel degelijk een feitelijke daling van het aantal ambtenaren. ‘Maar in de ogen van veel mensen lijkt een afslanking van het ambtelijk apparaat alleen te tellen als er sprake is van een efficiencysprong. Dat wil zeggen, hetzelfde werk doen met minder mensen’, aldus Van der Meer en Van den Berg.

‘Het afstoten, uitbesteden en verzelfstandigen van taken houdt op zichzelf geen efficiencysprong in, maar het gaat hier wel om het systematisch doorvoeren van een beleidsagenda voor verandering van de aard, inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur. Die beleidsagenda heeft dan betrekking op een verkleining van algemeen bestuurslichamen als Rijk, provincies en gemeenten, met als nevenconsequentie een fragmentatie van het openbaar bestuur door onder meer de instelling van zelfstandige bestuursorganen, andere verzelfstandigde eenheden en de oprichting van stichtingen op centraal en lokaal niveau.’ Vaak, maar ten onrechte, wordt volgens Van der Meer gesuggereerd dat veel ambtenaren richting zelfstandige bestuursorganen, de zbo’s, zijn gesluisd. ‘Ook het aantal medewerkers bij die zbo’s is gedaald’, zegt hij.

Uitsplitsing
Wordt gekeken naar de omvang van het overheidspersoneel van de afgelopen 15 jaar, dan is er evenwel sprake van een absolute groei van 133.643 personen: van 845.459 in 1995 naar 979.102 in 2008 - het laatste jaar dat de wetenschappers in hun onderzoek betrokken. Toch is daarmee niet alles gezegd. ‘Een uitsplitsing naar sectoren laat namelijk iets interessants zien. In deze periode groeit het aantal personen met 101 duizend in de sector onderwijs, 25 duizend in de sector academische ziekenhuizen en met ongeveer 47 duizend in de sector orde en veiligheid. Deze drie sectoren samen vertegenwoordigen een absolute groei van 173 duizend per- sonen.’ Niet verrassend, aldus de onderzoekers. ‘Omdat de maatschappelijke ontwikkelingen en politieke agenda logischerwijs hebben geleid tot meer personeel in deze sectoren. Voor een personeelsgroei in deze sectoren is ook onder de bevolking steeds brede steun geweest. Deze aanwas zit hem dan ook duidelijk primair in de uitvoeringsgerichte gebieden: leraren voor de klas, handen aan het bed en blauw op straat.’

Tegelijkertijd valt op dat als de totale groei in deze sectoren 173 duizend bedraagt en de overall groei ruim 134 duizend, er in de overige sectoren een krimp van circa 39 duizend personen heeft plaatsgevonden. ‘Dat betekent dat de omvang van het ambtelijk apparaat wel degelijk door beleid te sturen is: groei in de sectoren waar de politieke en maatschappelijke prioriteiten liggen en bewuste krimp in die sectoren waar men minder mensen wil inzetten’, aldus de onderzoekers. ‘Het wijst erop dat van een brede, eigenstandige ‘ontembare’ uitdijing van het ambtelijk apparaat bepaald geen sprake is’, zegt Van der Meer. ‘En de stijging die er is, is politiek gelegitimeerd.’

Donner: ‘Zorg om status van ambtenaar’
Minister Donner (Binnenlandse Zaken, CDA) is verheugd en trots dat het Nederlandse ambtenarenapparaat niet bijzonder groot is en daarnaast ook nog eens van hoogwaardige kwaliteit is. Dat zegt hij in een reactie op het STAD-onderzoek. Toch zegt hij zorgen te hebben. Die liggen met name bij beeldvorming over de ambtelijke dienst. De minister: ‘Het apparaat staat vaak onder druk, dat besef ik al te goed, vaak vanwege de kritiek vanuit politieke motieven.’ Hij gruwt van de platte stereotypen over het werk en functioneren van ambtenaren. Donner: ‘We moeten zuinig op onze ambtenaren zijn.’ In de beeldvorming zou er volgens Donner een kloof zijn tussen ambtenaar en burger. Een kloof die er altijd is geweest.

‘Premier Lubbers zei eens dat Nederlanders het over een ding eens waren, namelijk dat ze zich allemaal aan de overheid zouden ergeren. Dat wordt overgedragen op ambtenaren’, aldus Donner. Uit recent onderzoek zou zelfs blijken dat de kloof groeit. ‘Is het nuttig en verstandig om burgers om een oordeel te vragen over “De Ambtenaar”? Is er inderdaad sprake van “escalerende polarisatie”? Ik ben absoluut niet overtuigd. Maar het signaal is helder en onbetwist. Het imago van ambtenaren is niet best.’, aldus Donner. ‘Enerzijds omdat de legitimiteit van het openbaar bestuur voor een belangrijk deel afhangt van het vertrouwen dat burgers in de overheid en in ambtenaren hebben. Anderzijds omdat de publieke sector voor grote uitdagingen staat op de arbeidsmarkt. Hoe zorgen we dat we een aantrekkelijke werkgever blijven? Een werkgever die ook nieuwe generaties kan boeien en binden voor het werken aan de publieke zaak?’ Donner stelt de hoogwaardige kwaliteit van de overheidsmedewerker hard nodig te hebben, ‘want met een compacte overheid zullen we met minder mensen beter moeten presteren door er bijvoorbeeld voor te zorgen dat dienstverlening er niet onder lijdt.’

Het VVD-CDA-minderheidskabinet wil fors (6,6 miljard euro) bezuinigen op de overheidsorganisatie. De CDA-bewindsman ligt naar eigen zeggen intussen goed op schema met het inkrimpen van het aantal ambtenaren. ‘Dat zal ook zeker lukken. We zullen onze voornemens voor een verbetering van de infrastructuur, voor de concentratie van de bedrijfsvoering en het ontdubbelen van uitvoering en toezicht zeker realiseren’, aldus Donner. Om daar vervolgens aan toe te voegen dat hij in feite hetzelfde verwacht van provincies en gemeenten. ‘Wat bij het Rijk kan, moet ook bij de andere overheden kunnen en ook tussen overheden.’ ‘Hoe lang spreken we overigens nog van ambtenaren?’, vraagt Donner. zich af. De ambtenarenstatus verdwijnt immers wellicht, als het wetsontwerp van de Kamerleden Koser Kaya (D66) en Van Hijum (CDA) wordt aangenomen. De minister zou daar niet veel voor voelen, omdat hij hecht aan de bijzondere status van ambtenaren. Maar hij lijkt op te schuiven. ‘Ik sta daar minder marxistisch in dan mensen denken’, liet hij bij de STAD-uitreiking weten.

‘Het eenzijdige contract van een langdurige aanstelling verdwijnt en maakt plaats voor een contractuele overeenkomst tussen twee partijen, maar daar verander je de ambtenaar niet mee. Die blijft loyaal aan het gezag. Het blijft een bijzonder dienstverband’, aldus Donner. ‘Als een soldaat wegloopt van het front is dat geen arbeidsconflict, maar hebben we het nog steeds over desertie.’

Nederland telt relatief gezien fors minder overheidspersoneel dan andere westerse landen. Dat blijkt uit internationaal vergelijkend onderoek, gebaseerd op cijfers uit 2009. ‘Met uitzondering van Duitsland’, concluderen de Leidse bestuurskundigen Frits van der Meer en Caspar van den Berg. ‘Dat Duitsland en Nederland een relatief beperkt overheidsapparaat hebben, heeft allereerst te maken met forse bezuinigingen en privatiseringen. Nederland begon in de jaren 80 en Duitsland realiseerde in de jaren 90 na de hereniging omvangrijke besparingen. Daarnaast en wellicht nog belangrijker, hebben beide landen een neocorporatistisch bestuurssysteem, waarbij voor publieke diensten ook een belangrijke rol is weggelegd voor maatschappelijke groeperingen en burgers.’ Dat zit ‘m dan vooral in het vrijwilligerswerk en mantelzorg. Ook kerken en verenigingen hebben in zowel Nederland als Duitsland volgens de onderzoekers een betrekkelijk grote rol.