Flexwerker zonder zekerheid

Werknemers niet rechtstreeks in dienst nemen, maar via een payrollbureau. Veel gemeenten verkiezen in onzekere tijden deze flexibele constructie. Wanneer mag het, wanneer niet? ‘Payrolling is een manier om werkgeversverantwoordelijkheid af te wentelen.’

‘Onze indruk is dat payrolling bij gemeenten heel snel toeneemt’, zegt Bert de Haas, bestuurder FNV Overheid (voorheen AbvaKabo). ‘Steeds vaker maken we mee dat de helft van een afdeling ambtenaar is en de andere helft in dienst van een payroll-organisatie. Ze doen hetzelfde werk, ze hebben dezelfde verantwoordelijkheden, dezelfde tekenbevoegdheid, maar de ene helft is ambtenaar en de andere helft niet.’

Ook Jeroen Driessen van Driessen HRM, een van de grootste payroll-organisaties die werkzaam is voor de publieke sector, merkt dat het inschakelen van payrollers populair is bij gemeenten. ‘Een groot aantal gemeenten maakt er gebruik van.’ Het voordeel van payrolling is de flexibiliteit. De gemeente doet zelf de werving en selectie, maar neemt de kandidaat niet in dienst. Dat doet de payrollorganisatie. Als er een einde komt aan de werkzaamheden, kan de gemeente gemakkelijk afscheid nemen van de payroller. Die is immers in dienst van de payrollorganisatie.

‘Voor tijdelijke projecten kan dat een goede oplossing zijn’, zegt Hans van den As, directeur van PROambt, een bureau dat gemeenten onder andere adviseert over personele kostenbesparingen.

Nu gemeenten worstelen om hun begroting sluitend te krijgen, lijkt het erop dat payrollconstructies allang niet meer voorbehouden zijn aan tijdelijke projecten. Ook voor structurele, reguliere werkzaamheden worden payroll-organisaties ingeschakeld. Payrolling biedt gemeenten veel flexibiliteit. Omdat de payroller in dienst is van de payroll-organisatie, gelden niet de ontslagregels die voor ambtenaren gelden. Ondertussen kon de payrollorganisatie de werknemer eenvoudig ontslaan om bedrijfseconomische redenen, al gaat dat sinds de invoering van de Wet werk en zekerheid niet meer zo gemakkelijk (zie kader).

Bewijslast
De situatie bij de opdrachtgever wordt bepalend’, zegt Maurice Rojer van de Vereniging van Payroll Ondernemingen (VPO), de brancheorganisatie. ‘Het payrollbedrijf heeft de opdrachtgever nodig voor het ontslag, voor de bewijslast, dus ze moeten goed schakelen.’ Betekent dit dat voor de opdrachtgever het grote voordeel van payrolling verdwijnt? ‘Nee’, zeggen zowel Rojer als Driessen. ‘De werknemer is in dienst van het payrollbedrijf. Daar ligt het risico als het UWV of de rechter niet akkoord gaan met het ontslag.’

Volgens Marcel Nuyten, bestuurder bij FNV Bondgenoten, is dat nog maar de vraag. Hij verwijst naar rechterlijke uitspraken waaruit kan worden afgeleid dat het risico bij de inlener, de gemeente, ligt. ‘De rechter kijkt door alle contracten heen naar de feitelijke situatie. De feitelijke werkgever is de juridische werkgever.’

Daar staat een rechterlijke uitspraak tegenover waarin het payrollbedrijf als werkgever wordt aangemerkt. Rojer: ‘Uit alle jurisprudentie blijkt dat het voor alle partijen duidelijk moet zijn waar iemand formeel in dienst is en waar iemand formeel werkt. Als je daar transparant over bent, is er geen probleem.’ Nuyten betwijfelt dat. ‘Het is nog geen gelopen race. Je komt er niet door het contract juridisch zo goed mogelijk te formuleren. Maar het blijft jammer dat de wetgever niet duidelijk zegt dat je het juridisch werkgeverschap niet kunt uitbesteden. De wetgever legt de kwestie neer bij de sociale partners.’

‘Als het structureel werk betreft, moet er een vast contract zijn. Dat zijn de sociale partners met elkaar overeengekomen’, zegt Bert de Haas van ABVAKabo. Omdat er geen cijfers bekend zijn over het aantal payrollers dat bij gemeenten werkzaam is en evenmin over het type werkzaamheden dat zij verrichten, hebben de sociale partners afgesproken dat dit jaar wordt geïnventariseerd wat er precies gebeurt bij gemeenten. De Haas: ‘Als blijkt dat voor structureel werk payrollers worden ingezet, zullen we in de volgende gemeente-cao maatregelen nemen om dit te voorkomen.’

Lastige vraag
Maar wat is structureel werk? ‘Dat is voor gemeenten een lastige vraag’, vindt Driessen. ‘Je had vijf jaar geleden niet kunnen voorspellen dat gemeenten het jeugdbeleid moeten uitvoeren. En wie weet hoe de wereld eruit ziet als we weer vijf jaar verder zijn. Dingen kunnen zomaar veranderen.’

Hij vertelt over de ROC’s, die verantwoordelijk waren voor de inburgeringscursussen. Daar was hun personeelsbeleid op afgestemd. ‘Van de ene op de andere dag moesten ze meedoen aan een aanbesteding. Sommige ROC’s raakten daardoor de inburgeringscursussen kwijt. Maar ondertussen hadden ze wel hun docenten in vaste dienst. Die konden ze niet zomaar op een andere plek inzetten, want het maakt veel uit of je lesgeeft aan jongeren of aan volwassenen.’

Volgens VNG-woordvoerster Asha Khoenkhoen hebben gemeenten juist nu een een grote behoefte aan flexibiliteit. ‘Ze zijn bezig met het vormgeven van nieuwe taken. Dat krijgt dit jaar zijn beslag. Wat gaan ze uitvoeren? Wat niet? Hoe zetten ze dat organisatorisch neer? Vaak zie je pas al doende waar de organisatie om vraagt. Je weet niet altijd van tevoren wat structureel is en wat niet. En soms heb je bepaalde expertise alleen maar nodig in de beginfase, om iets op te zetten. Zo kunnen er heel goede redenen zijn voor payrolling.’

Gemeenten kiezen echter ook steeds vaker voor payrolling als het werkzaamheden betreft waarvan niemand betwist dat ze structureel zijn. Van den As: ‘Dat doen ze omdat ze voorzichtig zijn. Ze dekken zich in tegen zware bezuinigingsrondes. Ze hebben bijvoorbeeld 400 fte’s en dat moeten er op termijn 350 worden. Dan nemen ze alleen nog payrollers aan. Daar is payrolling niet voor bedoeld.’

Rojer heeft een andere visie. ‘Gemeenten zijn gewone werkgevers die nu worden gedwongen tot forse bezuinigingen. Ik vind het legitiem en logisch dat ze dan voor payrolling kiezen. Zolang het binnen het wettelijk kader blijft, is dat een geëigende oplossing om met bezuinigingen om te gaan.’

Ook de VNG deelt die mening. ‘Er zijn geen wettelijke bezwaren tegen payrolling’, stelt Khoenkhoen. ‘Veel gemeenten zitten financieel in zwaar weer. Ze moeten slim omgaan met belastinggeld. Als ze een payroll-organisatie inschakelen, zijn ze flexibeler dan wanneer ze zelf mensen in dienst nemen. Vaak wordt zoiets in de gemeenteraad besloten. De raad gaat over de begroting.’ Maar toch is het onverstandig, vindt Nuyten van FNV Bondgenoten: ‘Er komt de komende jaren een enorme vergrijzing aan. Hoe gaan gemeenten invulling geven aan de nieuwe taken? Ze hebben de ambtenaren keihard nodig. Ik mis een langetermijnvisie op personeelsbeleid.’

Rechtspositie
‘Je creëert twee soorten werknemers binnen de gemeente, die vaak exact hetzelfde werk doen, maar een verschillende rechtspositie en verschillende arbeidsvoorwaarden hebben’, stelt De Haas. Dat is zo, erkent Driessen van payroll-organisatie Driessen HRM. Maar hij vraagt zich of dat een probleem is. ‘Er wordt gedaan alsof de ene groep wel goede arbeidsvoorwaarden heeft en de andere groep niet. Dat is niet zo.’

Wettelijk hebben payrollers recht op hetzelfde salaris als de ambtenaren die hetzelfde werk doen als zij. Ook bouwen ze pensioen op. Soms zelfs bij ABP, net als de ambtenaren, aldus Driessen. ‘Het echte verschil is dat ambtenaren bij werkloosheid recht hebben op een bovenwettelijke uitkering.’ Hij zegt dat werknemers die in dienst zijn bij zijn payrollorganisatie recht hebben op opleidingen en op begeleiding als het werk stopt. ‘In 95 procent van de gevallen kunnen wij hen ook weer herplaatsen.’ Vakbondsbestuurder Nuyten betwijfelt echter of herplaatsing zo eenvoudig is. ‘Payroll-organisaties zeggen altijd dat ze voor herplaatsing zorgen.

Was dat maar zo. Dan zouden wij er misschien anders naar kunnen kijken.’ Driessen vraagt zich af waar de balans ligt tussen flexibiliteit van een organisatie en zekerheid van werknemers? ‘Wat mij opvalt is dat die twee zaken steeds als tegenstelling worden gebracht.’ Nuyten pleit ervoor dat gemeenten andere oplossingen zoeken om flexibel te zijn.

‘Gemeenten kunnen bijvoorbeeld zelf een pool van werknemers maken die op verschillende plekken inzetbaar zijn. Op die manier creëer je flexibel werk met zekerheid. Daar willen wij wel over praten.’ Zijn vakbondcollega De Haas: ‘Payrolling is een manier om werkgeversverantwoordelijkheid af te wentelen. Het is een slecht voorbeeld voor andere sectoren dat gemeenten als overheidswerkgevers dit doen.’

Payrollers gemeente Nijmegen willen vast dienstverband
Nijmegen is een van de vele gemeenten waar veel payrollers werken. Naar aanleiding van kritische opmerkingen hierover van FNV Overheid (toen nog AbvaKabo) in de lokale media afgelopen zomer, startte de gemeente een onderzoek. Dit leidde in november tot een voorlopige notitie inhuur, waarin de gemeente enerzijds zoekt naar mogelijkheden voor een flexibele schil en anderzijds oog heeft voor de belangen van de payrollers. Eind december boden ruim 50 Nijmeegse payrollers aan de verantwoordelijke wethouder een petitie aan.

De petitie werd medeondertekend door veel ambtenaren in vaste dienst. Uit onderzoek van FNV Overheid blijkt dat de payrollers in Nijmegen zich tweederangs medewerkers voelen. Zij stellen ze dat ze structureel werk verrichten en willen een structurele aanstelling. Momenteel is de gemeente bezig met de verdere uitwerking van de voorlopige notitie inhuur. De verwachting is dat de notitie nog deze maand in het College wordt besproken. De wethouder heeft bij het in ontvangst nemen van de petitie toezegd dat de payollers eveneens deze maand op een reactie kunnen rekenen.

Wet moet payrollers beschermen
De Wet werk en zekerheid is bedoeld om de positie van flexwerkers te versterken. Zo krijgen payrollmedewerkers dezelfde ontslagbescherming als medewerkers in loondienst. De vraag is of de opdrachtgever een redelijke grond heeft om niet met de werknemer verder te willen. Als die redelijke grond ontbreekt, kan het payrollbedrijf de werknemer niet ontslaan. Deze bepaling geldt vanaf 1 januari 2015 voor payrollers die vanaf dat moment een arbeidsovereenkomst kregen. Vanaf 1 juli 2015 geldt dit voor alle payrollers 

Geen nieuwe constructie
Payrollconstructies bestaan al heel lang. De werknemer staat niet op de loonlijst (payroll) van de opdrachtgever, maar van de payroll-organisatie. Achterliggende gedachte was dat kleine bedrijven zonder eigen hr-afdeling of loonadministratie gemakkelijk mensen kunnen inhuren. Tegenwoordig gebruiken veel werkgevers payrollconstructies om flexibel te zijn. Momenteel zijn er ongeveer 200.000 payrollwerknemers. Het verschil met uitzenden zit in de werving en selectie. Bij payrolling doet de opdrachtgever dit doorgaans, bij uitzenden het uitzendbureau.