‘Misschien wordt ontslag wel lastiger’

Deskundigen over de Wet normalisering

‘We worden makkelijker ontslagen.’ Dat is het beeld dat bij menig ambtenaar leeft, als eenmaal de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) op 1 januari 2020 een feit is. Ambtenaren zijn dan niet langer aangesteld maar werken met een arbeidsovereenkomst. Hun rechtspositie is dan het zelfde als iemand uit het bedrijfsleven. Het Burgerlijk Wetboek wordt leidend, ook wat een eventueel ontslag betreft.

Loe Sprengers, advocaat arbeids- en ambtenarenrecht bij het Utrechtse kantoor dat zijn naam draagt, kent die beelden wel. ‘Maar ze corresponderen niet altijd met de werkelijkheid.’ Sterker nog: misschien wordt het na 2020 zelfs lastiger om een ambtenaar te ontslaan. ‘Ze genieten dan immers een extra vorm van rechtsbescherming, waarbij een externe partij vooraf bekijkt of het ontslag wel terecht is.’

Nu nog neemt het bestuursorgaan – zoals het college van B&W of een minister – het ontslagbesluit. Daar gaat wel een voornemen aan vooraf, waarover de ambtenaar nog wordt gehoord. Maar is het ontslagbesluit eenmaal genomen, dat is het ontslag een feit. De ontslagen ambtenaar kan wel in bezwaar bij het bestuursorgaan en daarna nog in beroep bij de bestuursrechter – en eventueel nog in hoger beroep bij de Centrale Raad van Beroep. ‘Maar de kern is: hij moet zelf in actie komen tegen zijn ontslag. En snel ook: dient hij zijn bezwaarschrift later dan zes weken in, dan heeft het ontslagbesluit rechtskracht en kan hij er niet meer tegenop komen.’

Gewetensbezwaar
Na 2020 is dat anders. Dan moet de werkgever van de ambtenaar (de ‘overheidswerkgever’) in actie komen om het aangekondigde ontslag door te zetten. Een verweer tegen een ontslagbesluit wordt dan een toets van het voorgenomen ontslag door een externe instantie. Deze instantie kijkt of de grondslag waarop het ontslag is gebaseerd wel terecht is – dat is nieuw, zegt Sprengers. Bij een bedrijfseconomisch of organisatorisch ontslag en bij langdurige ziekte toetst het UWV of het ontslag mag worden doorgezet.

Daarnaast zijn er nog zes meer ‘persoonsgebonden’ ontslaggronden, zoals disfunctioneren, een ontbrekend vertrouwen in de ambtenaar of gewetensbezwaren van de ambtenaar waardoor hij zijn werk niet kan doen. Die ontslaggronden worden getoetst door de kantonrechter. Deze ontslaggronden staan in het Burgerlijk Wetboek – werknemers in de civiele sector hebben daar nu al mee te maken. Door die extra rechtsbescherming in de voorfase gaan ambtenaren er op vooruit, vindt Sprengers. ‘Doe je als ambtenaar niks na het aangekondigde ontslag, dan moet de werkgever die stap naar het UWV of de kantonrechter zetten. Dat is winst voor de ambtenaar.’ Daarnaast blijft het mogelijk om, net als nu, achteraf ook nog de rechtsgeldigheid van het ontslag te laten toetsen. Daarvoor moet dan de werknemer het initiatief nemen door een procedure te starten.

Ook op een ander punt ligt het initiatief bij de overheidswerkgever, zegt Sprengers, voormalig bijzonder hoogleraar arbeidsvoorwaardenvorming in de publieke sector (Albeda-leerstoel, Universiteit Leiden). ‘Deze zal vaak een beëindigingsovereenkomst voorstellen. Dan komt de WW-uitkering van de ontslagen ambtenaar niet in gevaar. Centraal in deze procedure staat dat partijen er onderling uit willen komen. Maar die overeenkomst heeft een prijskaartje, vaak in de vorm van een financiële vergoeding aan de ex-ambtenaar.’

Prettig
Toen het wettelijk traject van de Wnra in 2013 werd opgestart, gold de Wet werk en zekerheid (WWZ) nog niet – die kwam in 2015. De civiele sector kende toen nog de ontbindingsprocedure, waarbij de kantonrechter toetste of er ‘gewichtige redenen’ waren iemand te ontslaan, en dat bepaalde de hoogte van de ontslagvergoeding, zonder hoger beroep. Een procedure die vaak door beide partijen als prettig werd ervaren, zegt Sprengers. ‘Het duurde maar zes weken en dan wist iedereen waar hij aan toe was. Dat was een van de redenen voor overheidswerkgevers om de stap naar het civiele ontslagrecht te willen maken: zo’n snel, dus aantrekkelijk ontslagtraject moest ook gaan gelden voor ambtenaren.’

Maar het liep anders, omdat de nieuwe civiele ontslagregeling – uit de WWZ – ook hoger beroep bij het gerechtshof toestaat en cassatie bij de Hoge Raad. Sprengers: ‘De ontslagprocedures waarmee later ook ambtenaren te maken krijgen, zullen daarom vaak niet meer zo vlot zijn afgelopen. En kon de kantonrechter voorheen een onvoldragen ontslagdossier compenseren met geld, nu heeft die minder ruimte. We kennen immers een transitievergoeding waarvan de hoogte wettelijk is bepaald. De kantonrechter kan alleen daarboven nog een billijke vergoeding toekennen als de werkgever een groot _ aandeel had in het ontslag.’

Wat betreft de grondslag van het ontslag zal er in de toekomst voor ambtenaren niet zoveel gaan veranderen. Na 2020 moet de overheidswerkgever aantonen dat een van de acht ontslaggronden ‘voldragen’ is. De werkgever zal, net als nu in het ambtenarenrecht, personeelsdossiers opbouwen. Sprengers: ‘Er wordt vaak gedacht dat het ambtenarenontslagrecht richting het civiele ontslagrecht gaat. Maar het is juist andersom. Het nieuwe civiele ontslagrecht is met de WWZ richting het ambtenarenontslagrecht gegaan. Dat betekent dat er voor ambtenaren wat de grondslag van een ontslag betreft weinig zal veranderen.’

Herplaatsing
Daarmee is nog niet de vraag beantwoord of het moeilijker zal worden om ambtenaren te ontslaan. Dat ligt volgens Sprengers vooral aan de grootte van de overheidswerkgever. ‘Van een grote instelling wordt meer verwacht. Voordat iemand kan worden ontslagen, moet zijn onderzocht of deze ambtenaar niet had kunnen worden herplaatst. In kleine gemeenten is die mogelijkheid er vaak niet. Als herplaatsing niet lukt, ligt een ontslag eerder voor de hand. Maar qua ontslaggrond maakt het heden en de toekomst niet veel uit.’

Wel wijst Sprengers op een aanstaande wetswijziging. ‘Nu kan het ontslag alleen plaatsvinden bij een voldragen grond. Zijn er twee gronden die beide voor 60 procent zijn voldragen, dan geldt dat niet als 120 procent. In zo’n geval is ontslag niet mogelijk. Maar als de wet eenmaal de ‘cumulatie van gronden’ heeft geregeld, wordt het mogelijk ambtenaren te ontslaan bij twee of meer niet voldragen gronden. Dan lijkt een ontslag makkelijker te worden in vergelijking met de huidige regeling.’

Ontslagvergoedingen
Wordt u nu als ambtenaar ontslagen, dan zal uiteindelijk de Centrale Raad van Beroep bij een ontslag op andere gronden, als hoogste ambtenarenrechter bepalen of u een vergoeding krijgt en hoeveel dat is. De Raad hanteert een vergoedingenformule, waarin ook de verwijtbaarheid van de werkgever en de duur van het dienstverband zitten. De huidige wachtgeldregeling kent daarnaast een boven- en nawettelijke uitkering. Boven is de aanvulling op de WW, na is de uitkering als de WW eenmaal is beëindigd. Het is een maandelijkse uitkering.

Na 2020 verandert dit: een transitievergoeding wordt in één keer uitgekeerd. Na 2020 krijgen ontslagen ambtenaren te maken met het Burgerlijk Wetboek. Elke werknemer, dus ook de ambtenaar, krijgt bij onvrijwillig ontslag een transitievergoeding (of een bij cao vastgestelde gelijkwaardige voorziening). Een transitievergoeding wordt alleen toegekend als de ambtenaar minstens 24 maanden in dienst was. Over de eerste 120 maanden bedraagt de transitievergoeding een zesde maandsalaris per half jaar. Voor elke zes maanden daarna is het een kwart maandsalaris. De maximale transitievergoeding bedraagt 79.000 euro, of een jaarsalaris als dat meer is dan dit bedrag. Bij cao kan daarvan worden afgeweken, dus dan kan er eventueel toch een boven- en nawettelijke uitkering volgen.

Marc Ouwehand, bestuurder bij FNV Overheid: ‘Niet bang zijn voor de normalisatie’
‘De Wet werk en zekerheid heeft voor ons goed voorwerk gedaan. De ontslaggronden die daar in zijn opgenomen, lijken heel veel op de ontslaggronden die nu al gelden in het ambtenarenrecht. Op dat punt hebben ambtenaren niet meer te vrezen. Van die vrees merken we overigens niet zo veel. Het traject van normalisering duurt al enkele jaren en het is daarom niet realistisch dat ambtenaren daar voortdurend hun aandacht bij houden. Maar áls er weer eens een bericht in de media verschijnt, dan hoor je vaak: “We kunnen dan makkelijk worden ontslagen”. Nee dus.

Er zijn wel verschillen tussen het huidige ambtenarenontslagrecht en dat in de Wwz. Zo zal de ontslaggrond ‘ontslag om bedrijfseconomische redenen’ ook gaan gelden voor ambtenaren. Dat begrip moet in de publieke sector nog een eigen invulling krijgen. Een andere kwestie is: hoe om te gaan met een ontslag dat je als ‘politiek gemotiveerd’ kunt beschouwen. Wij vragen daar aandacht voor en moeten nog zien hoe zich dat onder de Wet normalisering gaat ontwikkelen.

De publieke sector kent een relatief lange herplaatsingsperiode. Dat is goed, want daarmee wordt alles gedaan om mensen van werk naar werk te begeleiden. Wel kan dat in de toekomst nog een punt zijn. Het UWV kijkt bij een ontslag naar de personele afspiegeling binnen een organisatie. Als het UWV pas na achttien maanden toetst – aan het einde van een herplaatsingsperiode – is het mogelijk dat er wordt gezegd: achttien maanden geleden had niet meneer X maar beter meneer Y moeten worden ontslagen, gezien de afspiegeling. We moeten kijken hoe we daar mee omgaan en willen een goede toepassing van de regels afspreken.

Na 2020 krijgen ambtenaren recht op de transitievergoeding, net zoals die nu geldt voor iedere werknemer. Op dit moment hebben ambtenaren geen aanspraak op zo’n bedrag. Er is aan sommige cao-tafels discussie of dat iets moet betekenen voor de bovenwettelijke WW-regelingen. Maar of er iets moet worden veranderd aan die regelingen staat los van normalisatie. Ze komen namelijk ook in de marktsector voor.

We hoeven totaal niet bang te zijn voor de nieuwe situatie. Iedere werknemer in Nederland heeft al met deze ontslaggronden te maken. De rechtspositie voor ambtenaren verandert in een cao, maar de inhoud en waarde blijven overeind.

De bottom line is: een sneller ontslag, waar sommigen voor vrezen, is niet aan de orde. Zowel werkgevers als vakbonden zetten in op een ‘technische omzetting’. Het is veel juridisch werk om in een andere ‘taal’ inhoudelijk dezelfde rechten en waarborgen te regelen maar dat is wel de intentie. Toegegeven, het venijn zit ‘m altijd in de details aan het eind. Maar we hebben goede hoop dat we daar fatsoenlijk uitkomen. Zo niet, dan laat ik dat zeker horen’.