Ambtenaar moet opstaan tegen partijpolitiek van bestuurder
Bijna de helft van de ambtenaren ervaart morele twijfels op het werk, bleek recent uit onderzoek van I&O Research.
Bijna de helft van de ambtenaren ervaart morele twijfels op het werk, bleek recent uit onderzoek van I&O Research. Meer dan de helft maakt weleens mee dat er geïrriteerd wordt gereageerd als ze die twijfels ter sprake brengen. Jurist Roeland Spruyt: ‘Ambtenaren hebben een eigen, belangrijke rol in het staatsbestel.’
Begin dit jaar haalde een ambtenaar van de IND het nieuws. Hij stapte op, omdat de uitvoeringsdienst volgens hem handelt zonder wettelijke basis, ‘op grond van een politiek besluit’. Dat deskundige ambtenaren in de knel komen doordat de politiek de ministeries binnendringt, is voor Roeland Spruyt herkenbaar. Hij werkte enige tijd als beleidsjurist bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Nu promoveert hij aan de Universiteit Leiden, op een onderzoek naar de rol van de ambtenaar in de trias politica. Onlangs pleitte Spruyt in een opinieartikel in de Volkskrant voor het invoeren van tuchtrecht voor ambtenaren, om de macht van de ambtenaar te ‘controleren’. Het leverde hem verontwaardigde reacties van een aantal ambtenaren op.
Een van de kritiekpunten op uw voorstel was dat ambtenaren in een hiërarchisch systeem werken, voor een bestuurder. Dus als je ze tuchtrechtelijk aanspreekt, spreek je ze aan op wat een bestuurder wil. Ziet u dat ook zo?
‘Met “tuchtrecht” bedoel ik niet dat ambtenaren onder de knoet moeten. Het is een manier waarop je ambtelijke professionaliteit kunt codificeren, en mensen daaraan kunt houden. Die reacties komen vanuit het huidige systeem. En dat is, denk ik, heel sterk hiërarchisch. Ambtenaren moeten juridisch gezien immers de wil van de bewindspersoon volgen. In mijn onderzoek denk ik na over de vraag: kan dat niet anders? Want ambtenaren hebben een eigen, belangrijke functie in het staatsbestel.’
Ambtenaar zijn is geen baantje, maar een essentiële functie binnen het staatsbestel
Die belangrijke functie zie je volgens Spruyt bijvoorbeeld bij de klimaatcrisis. Terwijl de politiek discussieert over of er sprake is van een crisis, en hoeveel we ons daarvan moeten aantrekken, kan de ambtenaar zorgen voor ‘reële keuzes die praktisch werken’. Ambtenaren kunnen dankzij hun enorme dossierkennis politici en bestuurders opties geven om de doelen van het Parijsakkoord te halen. Politici, zegt Spruyt, moeten naar deze opties luisteren.
Dit geldt niet alleen voor goede ideeën van ambtenaren, maar ook voor slechte ideeën vanuit de politiek. Spruyt pleit voor ‘stevige ambtenaren’. ‘Als je bijvoorbeeld ziet dat een wet evident tegen een bepaald grondrecht ingaat, dan moet je als ambtenaar zeggen: “Ik heb mijn ambtenareneed en mijn professionaliteit, dit gaan we niet doen”. Als je met dat tuchtrecht de mogelijkheid krijgt om nee te zeggen, weet ik zeker dat dit vaker wordt gedaan.’
Het tuchtrecht dat u oppert, klinkt meer als een steuntje in de rug dan als een systeem waarin je je moet verantwoorden als er klachten worden ingediend.
‘Het mes snijdt aan twee kanten. De eerste is dat steuntje in de rug, zodat je tegen de minister kunt zeggen: “U wilt dit nu wel, maar dat kan niet, of mag niet, of werkt niet”. De tweede kant is dat we als maatschappij steeds meer van de ambtenaar verwachten. We vragen ons af: wie zijn die mensen eigenlijk? Welke rol hebben ze? Door regels te maken, kunnen we onze verwachtingen van ambtenaren verwoorden, zodat zij daarop ook aanspreekbaar zijn.’
Volgens Spruyt is regulering belangrijk om de ambtenarij te professionaliseren. Door zich te onttrekken aan de politieke macht, kunnen ambtenaren weer doen wat zij volgens Spruyt willen. ‘Niet werken voor de politiek, maar voor Nederland.’
Bestuurders hebben formeel een uitvoerende rol. Die horen op hun portefeuille eigenlijk geen partijpolitiek te bedrijven. Wat gaat er mis, waardoor ambtenaren daar toch tegenaan lopen?
‘Ik denk dat een van de redenen is dat regeerakkoorden steeds specifieker voorschrijven wat er moet gebeuren. Dus niet “wij willen kansengelijkheid in het onderwijs”, maar “wij willen kansengelijkheid op die en die punten. En dan moet er voor iedereen een boterham met gewone kaas en een boterham met Hüttenkäse zijn elke ochtend.” Alles moet vooraf precies worden vastgelegd.’ Dichtgetimmerde akkoorden zijn niet de enige reden voor de politisering van het bestuur, zegt Spruyt. Hij wijst op een recent onderzoek van Investico, waaruit blijkt dat overheden vaak generalistische ambtenaren met ‘politieke sensitiviteit’ zoeken, terwijl het aantal specialisten afneemt.
‘Ambtenaren worden getraind om mee te denken met de politiek. Is het politiek gezien haalbaar? Hoe zal erop gereageerd worden? Pas daarna komt de vraag wat praktisch mogelijk is. Idealiter zou de minister zijn handtekening zetten onder een doel in het coalitieakkoord, en vervolgens met de ambtenaren gaan nadenken over hoe dat doel in de praktijk behaald kan worden. Zodat je als ambtenaar niet na een jaar al van de bestuurder de vraag krijgt: “Hallo jongens, ik weet niet wat jullie aan het doen zijn, maar er is nog steeds geen kansengelijkheid in het onderwijs”.’
Ambtenaren kunnen vervolgens hun deskundigheid inzetten om de bestuurder en de politiek verschillende opties voor te leggen. Spruyt: ‘Dan krijg je een gesprek over wat haalbaar is, zonder dat je de ideologie uit de politiek haalt.’
Betekent het voorleggen van opties ook dat er meer transparantie moet komen over de besluitvorming?
‘Het is het bekende beeld van Den Haag: het Binnenhof met die grote ministeriële torens erachter. Als burger denk je: wat gebeurt daar nou? Ik denk dat besluitvorming over zaken als het energieplafond voor burgers veel beter te verhapstukken is, als ze weten wat de overwegingen erachter zijn. Als de politiek “leesbaar” is voor burgers, kan zij weer legitiem en geloofwaardig worden.”
Is dat nu niet het geval?
‘Het vertrouwen is tanende, en het politieke debat geeft ook geen aanleiding om te denken dat dit anders wordt. Zeker met de uitdagingen die eraan komen, moet je ervoor zorgen dat burgers begrijpen wat er aan de hand is en welke keuzes er zijn. Ik geloof in de veerkrachtigheid van burgers en de wil van burgers om er samen iets van te maken. Zij zijn over het alge meen bereid om samen na te denken over welke problemen er zijn, en hoe we die gaan oplossen.’
Vaak gaan interne discussies op ministeries of in het gemeentehuis over persoonlijke beleidsopvattingen, die burgers nooit te zien krijgen.
‘Je persoonlijke politieke opvattingen, bijvoorbeeld wat je als lid van D66 vindt, kun je ventileren bij de koffieautomaat. Maar de adviezen die je geeft als ambtenaar, dat zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen, maar ambtelijke beleidsopvattingen.’
Als je stukken opvraagt via de Woo, worden dat soort ambtelijke beleidsopvattingen vaak wel als persoonlijk weggelakt. U lijkt te suggereren dat het juist vertrouwen wekt als ambtenaren naar buiten treden.
‘Ja, ik denk juist dat het heel nuttig is voor mensen om te lezen. Bijvoorbeeld toen vorig jaar ineens de energietoeslag niet onmogelijk, zoals eerder gezegd, maar wél mogelijk bleek. Als je dan uitlegt hoe de discussie is gelopen, en laat zien waarom iets toch mogelijk is, begrijpen burgers echt wel dat het ingewikkeld is. Je moet als overheid veel eerlijker en opener zijn over hoe ingewikkeld besluitvorming is. Niet alle burgers zullen alle stukken gaan lezen, maar ook voor journalisten en wetenschappers kan het interessant zijn om de achtergronden van besluiten te verwerken in hun publicaties.’
Volgens Spruyt is het belangrijk dat burgers en politici afstappen van het idee dat de staat een soort wondermachine is. ‘Het is vaak heel problematisch en lastig om iets goeds te verzinnen. Dat is iets wat je moet uitleggen, dat je soms moeilijke keuzes moet maken. En als parlement moet je dan niet helemaal losgaan op de minister.’
In eerdere publicaties zei u dat ambtenaren bij de Toeslagenaffaire en het Groningendossier soms de bewindspersoon uit de wind houden. Moeten we daar in het kader van transparantie niet ook van af?
‘Daar draait die ministeriële verantwoordelijkheid juist om. Als ambtenaar moet je alles wat belangrijk is over de schutting gooien. Je moet tegen de minister zeggen: “Dit is een probleem, wij hebben deze oplossing gevonden. Nu moet ú kiezen.” Dat is politiek gezien misschien vervelend, maar dat is wel je taak. Als ambtsdrager moet je altijd beseffen dat je een ambt hebt. Het is geen baantje, maar een essentiële functie binnen het staatsbestel. Overwegingen als “komt het nu wel uit, want de minister ligt al zo onder vuur”, spelen dan geen rol.’
U bent zelf ook ambtenaar geweest. Heeft dat invloed op uw onderzoek?
‘Ik besef daardoor wat voor essentiële functie de ambtenaar heeft. Ik merkte dat het verloop onder ambtenaren heel hoog is, met als gevolg dat het institutionele geheugen lastig is om vast te houden. Om die essentiële functie te kunnen vervullen, moeten we meer inzetten op professionalisering. Het is cruciaal dat ambtenaren zelf hun kennis bijhouden en niet op consultants leunen voor informatie. Bij professionalisering hoort ook dat je bepaalde standaarden afspreekt, waaraan je elkaar kunt houden. Heb ik de belangen eerlijk afgewogen? Heb ik dingen achtergehouden? Heb ik objectief geadviseerd?’
Uiteindelijk, meent Spruyt, staan ambtenaren dankzij de invoering van professionele standaarden sterker tegenover bewindspersonen. Hij vindt de huidige initiatieven, zoals Dialoog en Ethiek, waardevol, maar er komen ‘ zachte normen’ uit. Een systeem met juridisch handhaafbare regels zorgt volgens Spruyt voor zelfbewuste ambtenaren, terwijl de politiek ook meer greep krijgt op het openbaar bestuur. Dat is belangrijk, want momenteel heerst er volgens hem schaamte bij ambtenaren. Ze zijn steeds meer gewend om een ondergeschikte rol aan te nemen. ‘Laten we nu eens gewoon als ambtenaren zeggen: “Dit is onze professionaliteit, dit gaan we doen, dit is onze taak. En ik ben belangrijk, ik ben essentieel in ons staatsbestel. Ik ben trots om ambtenaar te zijn. Ik trek weer een pak aan en ik ga ervoor.”’
Dat tuchtrecht is nog toekomstmuziek. Stel, u moet een ambtenaar die morgen naar het werk gaat een tip geven. Wat zou u dan zeggen?
‘Zorg ervoor dat je inhoudelijk extreem goed beslagen ten ijs komt, dat je je argumenten op een rijtje hebt. Zo kun je die politici dienen, en daarmee natuurlijk het algemeen belang.’
Plaats als eerste een reactie
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.