‘Conclusies integriteitsonderzoeken vaak politiek'

Integriteitsonderzoeken worden vaker politiek ingezet, naar de mening van de Nijmeegse hoogleraar bestuurskunde Michiel de Vries. Met masterstudent Liza Boom bekeek hij 47 integriteitsrapporten en oordeelt dat bureaus in driekwart van de gevallen onterecht concluderen dat een bestuurder niet integer handelde. ‘Zij noemen zichzelf onafhankelijk, maar ik zie die onafhankelijkheid niet.’

Waarom wilde u onderzoek doen naar integriteitsonderzoek?
‘De gemeente Bronckhorst had steken laten vallen in de afhandeling van een integriteitsonderzoek naar een commissielid, oordeelde de rechter. Daarnaast werd aan mij advies gevraagd door mensen die zijn beschuldigd van integriteitsschendingen. Daarin worden stomme fouten gemaakt, maar ik wilde weten of dat incidenteel of structureel is. Met Liza Boom heb ik 47 rapporten beoordeeld. Een kwart voldoet aan de voorwaarden van goed wetenschappelijk onderzoek op basis waarvan je zulke conclusies over integriteit kunt trekken.’

Hoe maakte u de selectie van de onderzoeken?
‘Alle rapporten tussen 2010 en 2015 die we tegenkwamen op internet en waarin negatieve conclusies werden getrokken over de betrokken bestuurder of topambtenaar.’

Wat waren uw meest opvallende conclusies?
‘Het gaat eigenlijk al fout bij de opdrachtformulering. Het is bij voorbaat duidelijk welke conclusies de opdrachtgevers willen en onderzoekers zijn geneigd daarnaartoe te schrijven. Het feitenrelaas is al heel suggestief, sommige feiten worden wel meegenomen, andere niet. Men is daarin selectief, ook wat betreft non-respons. Kijk naar het BING-onderzoek in Wassenaar. De helft van de respondenten werkte mee. Statistisch klopt dat niet. En dan is er de interpretatie van de feiten in het kader van het normenkader. Onlangs deed ik de contra-expertise in de zaak Raf Daenen (de oud-PvdA-wethouder van Oirschot die volgens BING op oneigenlijke manier in aanmerking zou komen voor wachtgeld). Die conclusie was heel subjectief, er was geen basis voor. Er wordt geredeneerd vanuit verschillende normenkaders en soms uiten onderzoekers hun eigen mening. In de zaak-Daenen kwam het met wederzijdse goedkeuring tot ontslag. Als aan de voorwaarden is voldaan, ontvang je een uitkering. Is dat onethisch? Deugt de wet dan niet? Wie ben jij als onderzoeker om dat te zeggen? Als de wet die mogelijkheid geeft, is het lastig iemand te ontslaan. Met wederzijds goedvinden kan dat wel, maar dan volgt een uitkering.’

Vaak hoor je dan de zin: het mag wel, maar het deugt niet. Wettelijk klopt het, maar moreel is het onjuist.
‘Er zijn twee soorten ethiek: de regels volgen en de gevolgen minimaliseren. Meestal komen die overeen, soms zijn ze tegengesteld. Volgens de regels moet je het ene doen, maar in die specifieke casus juist niet. Volg je dan de wet of ga je toch voor het minimaliseren van de gevolgen? Ik geef dan het voorbeeld van de medewerker van het elektriciteitsbedrijf die ziet dat iemand drie maanden niet heeft betaald. Dan hoor je te worden afgesloten, maar de persoon is hartpatiënt en afhankelijk van elektriciteit. Haal je dat eraf, dan teken je zijn doodvonnis. Volg je dan de wet of minimaliseer je de gevolgen? Een integriteitsonderzoeker kan dan zeggen: onethisch. ‘Ethisch’ wordt te vaak gebruikt en heeft een veel te brede definitie. Als de wet en de gevolgen in dezelfde richting wijzen, kun je spreken van onethisch. Maar als de letter en de geest van de wet strijdig zijn en de betrokken persoon maakt bepaalde keuzes na advies te hebben ingewonnen, dan zie ik geen probleem en kun je niet zeggen dat hij onethisch heeft gehandeld. Daenen heeft iedereen om advies gevraagd: van de gemeentesecretaris en het ministerie van Binnenlandse Zaken tot zijn re-integratieadviseur. Er bleek geen probleem. Maar een enkel raadslid vond het onethisch, de burgemeester stelt een onderzoek in en Daenen wordt veroordeeld voor moreel laakbaar gedrag.’

Springen er bureaus uit in negatieve zin?
‘Nee, zelfs hoogleraren gaan in de fout. De helft van hun onderzoeken deugt niet, al doen zij het nog het beste.’

Hoe verklaart u dat driekwart van de conclusies van de bureaus over de integriteit van de bestuurder onterecht zijn?
‘Men laat te gemakkelijk zijn oren hangen naar de opdrachtgever. Ik zie de onafhankelijkheid van die bureaus niet. Vaak komt er uit het onderzoek wat de opdrachtgever wil.’

De opdracht kan dus beperkend werken. Ik las dat het in elf gevallen zelfs onduidelijk was wat de integriteitsschending inhield.
‘Dat klopt. Wat was er nou eigenlijk niet integer? Een raadslid in Veere vroeg een ambtenaar waar zij hun tegels kopen, zonder zich als raadslid kenbaar te maken. Wat is daar niet integer aan? Dergelijk onderzoek is veel te breed geworden. Het is een industrie, maar het kost handenvol geld en het gaat om minimale dingetjes. Harry de Vries, oud-burgemeester van Lingewaard, declareerde een etentje. Dat mocht niet, omdat hij dat bovenop zijn salaris kreeg. Hij had ook een dienstreis gemaakt met de trein en liet zijn autokosten vergoeden. Wat heeft dat nou gekost? Na zijn vertrek moest er een vervangende burgemeester komen en een gemeentesecretaris. Dat heeft wel een half miljoen gekost en dat alles voor 400 euro? Die grens is te strak. Mijn collega’s van de Vrije Universiteit hanteren een grens van 50 euro. Een goede fles wijn. Ja, De Vries gaf verkeerde declaraties op. Als ik op dienstreis ben geweest, lever ik bonnetjes in en zeg: zoek het uit. Had hij een slechte boekhouder? Hij is vooral verantwoordelijk en heeft het over zichzelf afgeroepen, maar het was een zaak van niks. Dat is inefficiënt. Op de achtergrond speelde een grote ruzie. Ja, ik denk dat integriteitsonderzoek steeds meer politiek wordt gebruikt.’

Hoe schokkend zijn uw bevindingen voor u?
‘Van je collega’s vind je dat slecht. Ik kwam er pas achter toen mensen mij vroegen te kijken naar dat onderzoek in Bronckhorst. Vergis je niet, die beschuldigde mensen zijn helemaal ontdaan, hun familie is geschokt. Je weet niet wat het betekent beschuldigd te worden van niet integer gedrag, soms gaan ze eraan onderdoor. Je moet voor dergelijke conclusies echt met goede bewijzen komen.’

Wat zijn uw aanbevelingen?
‘Integriteitsonderzoek moet voldoen aan de hoogste wetenschappelijke eisen van validiteit en betrouwbaarheid. Het hangt niet van jou als onderzoeker af wat eruit komt. Kijk daarbij ook naar de gevolgen van het handelen. Kloppen letter en geest allebei niet, dan kun je een onderzoek naar integer gedrag instellen. Maar als het volgens de regels is gegaan of de gevolgen optimaal zijn, dan kun je niet spreken van niet integer gedrag. We moeten de financiële grens van niet-integer handelen verhogen. Nu ligt die kennelijk op 50 euro. Die grens moet omhoog naar een maandsalaris. We moeten daar meer ontspannen mee omgaan, dan is het efficiënter als je wel onderzoek doet. Tot slot: kijk niet alleen naar beslissingen, maar ook naar de context. Heeft iemand adviezen gevolgd? Heeft iemand een fout gemaakt, dan is hij verantwoordelijk, dient hij zijn ontslag in of krijgt hij een motie van wantrouwen aan zijn broek, maar zeg dan niet dat iemand niet integer heeft gehandeld, want dat maakt het erger.’