‘Burgemeester gedraagt zich niet als sheriff’

Burgemeesters gedragen zich bij het sluiten van panden eerder als verbindende consensusgerichte zaakwaarnemers dan als eigenstandige visionaire leiders. Dat blijkt uit een analyse van de Tilburgse bestuurskundige Niels Karsten en onderzoeker/adviseur bij Necker van Naem Ineke Bastiaans van de overwegingen van burgemeesters uit Zuidoost-Brabant bij woningsluitingen onder de Wet Damocles.

Visionair of zaakwaarnemer?
Naar schatting sluiten burgemeesters in Nederland jaarlijks duizend drugspanden, schrijven Karsten en Bastiaans in het Tijdschrift voor Veiligheid. Zij stellen de vraag centraal of een burgemeester een pand sloot vanuit een eigen inhoudelijke visie, met bepaalde maatschappelijke doelstellingen of ideologische normen en waarden, of als ‘getrouwe’ uitvoerder van lokaal en regionaal Damoclesbeleid. Is een burgemeester een eigenstandig ‘visionair leider’ of eerder een consensusgerichte ‘zaakwaarnemer’ die met anderen vastgesteld beleid uitvoert? In het eerste geval treedt de burgemeester minder politiek neutraal en verbindend op, wat zijn rol als apolitieke verbinder en hoeder kan uithollen.

Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost
Bastiaans en Karsten analyseerden 27 cases in 15 gemeenten in Noord-Brabant, omdat in deze provincie de omstandigheden ‘ideaal’ zijn voor ondermijnende criminaliteitsvormen en sluiting van panden er daardoor veelvuldig voorkomt. Ook zijn de omstandigheden om de overwegingen van de burgemeesters te analyseren dan zoveel mogelijk gelijk. Specifiek kozen de onderzoekers voor de Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost, waar op dit terrein intensief wordt samengewerkt door de 21 gemeenten. Toch zijn daar ook verschillen: sommige burgemeesters zijn snelle sluiters en anderen sluiten bijna niet. In alle onderzochte gevallen heeft de burgemeester zijn bevoegdheid gebruikt. Er is dus geen zicht op de afweging van de burgemeester om zijn bevoegdheid al dan niet in te zetten.

120 overwegingen
Van de 120 overwegingen die de burgemeesters in de 27 onderzochte cases meewogen zijn de meeste situationele afwegingen: 37,5 procent. Hierbij worden de specifieke omstandigheden dus meegewogen. In 30 procent van de gevallen was er sprake van een technische afweging: er werd gekeken naar de algemene beleidskaders. Ruim een kwart (26,7 procent) van de keren werd er een maatschappelijke afweging (overlast tegengaan, brandgevaar voorkomen, criminaliteit ontmoedigen) en in 5,8 procent van de gevallen werd een ideologische afweging (morele overtuiging) gemaakt.

Situatie belangrijk
Zowel de unieke omstandigheden als het beleid spelen dus een belangrijke rol in de overwegingen van de burgemeesters om een pand te sluiten. De onderzoekers noemen het opvallend dat nooit alleen technische overwegingen meewegen, maar burgemeesters ook vaak naar de situatie kijken. Het draait dan meestal om persoonlijke omstandigheden die weer aanleiding kunnen zijn voor actie buiten het Damoclesbeleid om, zoals aanwezigheid van dieren, bedreiging van bewoners of onwetendheid van pandeigenaren over de illegale activiteiten.

Sluiting als 'signaal'
De meeste maatschappelijke overwegingen richten zich op de omgeving van een drugspand. Vooral in het buitengebied is sluiting van een pand regelmatig bedoeld als signaal om te laten zien dat ook daar toezicht wordt gehouden. Ideologische overwegingen zijn maar zeven keer aangetroffen. Het gaat hier enerzijds om het markeren van de eigen verantwoordelijkheid van mensen als zij een pand bezitten of verhuren. Burgemeesters wegen dat regelmatig mee bij bestuurlijke waarschuwingen, die ze inzetten om die verantwoordelijkheid te benadrukken. De andere soort ideologische overweging verzet zich tegen het pp illegale wijze verdienen van geld, waardoor niet wordt bijgedragen aan de gemeenschap. Zeker bij duidelijke signalen van meerdere oogsten is dat een overweging voor woningsluiting.

Sluiting bij tien plantjes
Bij bestuurlijke waarschuwingen wegen burgemeesters situationele overwegingen vaker mee en bij woningsluiting vaker technische overwegingen, maar ook maatschappelijke overwegingen spelen daar relatief vaak een rol. Situationele overwegingen worden vaak meegewogen bij woningsluiting, zodat de burgemeester zich goed kan verantwoorden in het geval van beroep tegen een besluit. In alle gevallen was er sprake van een overschrijding van de handelshoeveelheid, maar sommige burgemeesters sloten een pand al bij het aantreffen van tien plantjes, waar anderen hooguit een waarschuwing gaven.

Discretionaire bevoegdheid
In acht van de 27 gevallen maakte een burgemeester gebruik van zijn discretionaire bevoegdheid en week dus af van het gemeentelijk Damoclesbeleid, bijvoorbeeld door een pand gedeeltelijk of voorwaardelijk te sluiten of bepaalde personen de toegang te ontzeggen. Bij het gebruiken van zijn discretionaire bevoegdheid maken burgemeesters vooral situationele overwegingen. In drie van de achttien woningsluitingen heeft een burgemeester gebruik van zijn discretionaire bevoegdheid gemaakt. Vaker gebruikte hij die bevoegdheid om een minder zware maatregel op te leggen. Al met al volgen zij in 70 procent van de gevallen het gemeentelijke Damoclesbeleid en wijken ze daar in 30 procent van de gevallen van af en dus vooral om maatregelen te verlichten.

Moeilijke positie
Tot slot blijkt dat burgemeesters graag eensluidend regionaal beleid voeren. In het geval van de regio Zuidoost-Brabant betekent dat: altijd handhaven. Maar schrijnende persoonlijke situaties en de groeiende rechtsgang van Damocleszaken, waarbij de rechter beoordeelt op proportionaliteit en subsidiariteit en niet op de regionale aanpak, nopen hen ertoe afwegingen te maken op individuele gronden en dus van de regionale aanpak af te wijken. Dat brengt hen in een moeilijke positie. Elf van de vijftien burgemeesters blijken afspraken met woningbouwverenigingen te hebben gemaakt over het al dan niet sluiten van een huurwoning. Zij sluiten een woning niet als de verhuurder maatregelen neemt om het huurcontract te ontbinden. De andere vier behandelen alle huurwoningen hetzelfde.

Eerder supernetwerker dan sheriff
De handhavingspraktijk is derhalve lang niet altijd in lijn met regioafspraken en de burgemeester wordt eerder gedreven door het voorsorteren op een rechterlijke toetsing dan op een eigen visie. Het beeld van problematische rolvermenging lijkt dus overtrokken. Burgemeesters gedragen zich eerder als pragmatische ‘supernetwerkers’ dan als de stoere ‘sheriff’.