Gezondheidsrisico’s werk ter discussie

Aansprakelijkheid verschuift door wet normalisering

Een medewerker van de gemeentelijke technische dienst die een zwaar voorwerp op zijn voet laat vallen. Een ambtenaar die op weg naar een subsidieaanvrager met zijn fiets een ongeval krijgt. Een vuilnisman die van de vrachtwagen valt. Een ambtenaar die met een burn-out thuis zit.

Het beroep van ambtenaar is veelal niet gevaarlijk, maar er zijn in de werkomgeving altijd risico’s aanwezig. Wie gezondheidsschade lijdt, wil daarvoor graag enige compensatie of genoegdoening. Als de werkgever aansprakelijk is voor de schade, dan dient deze de schade te vergoeden. Maar wanneer is de overheidswerkgever precies aansprakelijk? Welke zorgplichten heeft de werkgever om deze risico’s te voorkomen? Wanneer is sprake van goed werkgeverschap? Wie moet wat bewijzen?

De antwoorden op die vragen zijn na 2020 – als de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) is ingevoerd – wat anders dan onder het huidige ambtenarenrecht. Ambtenaren die een bedrijfsongeval of beroepsziekte hebben gekregen, worden er met de Wnra soms beter en soms slechter van.

Civiele rechter
Als op 1 januari 2020 – naar verwachting – de Wnra van kracht wordt, krijgen bijna alle ambtenaren een arbeidsovereenkomst. Vanaf die dag vallen ze onder het civiele recht. Wie nu een conflict heeft, bijvoorbeeld over een schadevergoeding na een bedrijfsongeval, moet zich melden bij de bestuursrechter en in hoger beroep bij de Centrale Raad van Beroep. Na 2020 wordt dit de civiele rechter, in hoogste instantie de Hoge Raad. Inhoudelijk zal die verschuiving niet al te groot zijn: in de aanloop naar de Wnra oordeelt de Centrale Raad van Beroep al steeds vaker zoals de Hoge Raad beslist in het huidige civiele arbeidsrecht.

Toch zijn er verschillen die van groot belang kunnen zijn. Op dit moment ligt de grondslag voor schadevergoeding ook in rechtspositieregelingen zoals het ARAR (voor het rijk) en het CAR/UWO (voor gemeenten). Moet de Centrale Raad van Beroep oordelen over een schadegeval, dan wordt eerst gekeken of deze rechtspositieregelingen soelaas bieden. Lukt dat niet of niet volledig, dan wordt die grondslag gezocht in de algemene schadevergoedingsnorm die aansluit bij het civiele recht.

Daarin staat, kort gezegd, dat een ambtenaar recht heeft op vergoeding van zijn gezondheidsschade, tenzij het bestuursorgaan (de werkgever) kan aantonen dat het zijn verplichtingen is nagekomen. Daarvan is sprake als het werk goed is ingericht en er maatregelen zijn genomen waardoor schade wordt voorkomen. Kan het bestuursorgaan dat niet aantonen, dan moet het de schade vergoeden, tenzij de schuld van het ongeval geheel ligt bij een roekeloze ambtenaar.

Zorgplicht
‘Op dit moment hebben ambtenaren voordeel van de rechtspositieregelingen’, zegt Lianne van Vliet, advocaat en MfN-geregistreerd mediator ambtenarenrecht en arbeidsrecht, die ook veel ontslagzaken doet. ‘De huidige rechtspositieregelingen blijven van toepassing zolang er geen nieuwe cao is. Voor ambtenaren is het belangrijk dat deze rechtspositieregelingen behouden blijven, want schending van de zorgplicht van de werkgever is daar nu geen strikte vereiste.

Er wordt dus nu eerder, op basis van de rechtspositieregeling, een recht op vergoeding van schade door de overheidswerkgever aangenomen, wat voordelig is voor de ambtenaar. Zouden deze rechtspositieregelingen niet meer gelden, dan zal er een discussie ontstaan, waarbij een overheidswerkgever zal zeggen: “Ik heb voldaan aan mijn zorgplicht, dus ik hoef geen schadevergoeding te betalen.” Daarom is het voor de ambtenaar van belang, dat deze rechtspositieregelingen blijven bestaan. ‘Of dit gebeurt is afhankelijk van het resultaat van de cao-onderhandelingen’, aldus Van Vliet.

Een andere grondslag voor schadevergoeding is ‘het goed werkgeverschap’ – althans bij de Hoge Raad, niet bij de Centrale Raad van Beroep. ‘Dat betekent dat ambtenaren er na 2020 een extra grondslag voor schadevergoeding bij krijgen, wat voor hen ook een voordeel is.’ Dat goed werkgeverschap speelt een rol bij risico’s in het werk-werkverkeer, bijzonder woon-werkverkeer, personeelsuittjes en zelfs in privésituaties. Moet een ambtenaar zich tijdens zijn werk verplaatsen, bijvoorbeeld naar een bedrijf om te praten over een vergunning, dan kan deze betrokken raken bij een verkeersongeval. Zelfs als de gemeente haar zorgplicht keurig is nagekomen kan zij aansprakelijk zijn op basis van het goed werkgeverschap. Van Vliet: ‘Daarom heeft de Hoge Raad bepaald dat werkgevers voor werkgerelateerde verkeersongevallen, niet zijnde een eenzijdig verkeersongeval te voet, een verzekering moeten afsluiten. Die geldt nu nog niet voor overheidswerkgevers, maar na 2020 naar verwachting wel.’

Personeelsuitje
De verzekeringsplicht geldt niet bij een eenzijdig ongeval te voet. De postbezorger die uitglijdt in de sneeuw op het trottoir, kan zijn werkgever niet aansprakelijk houden. Dat geldt ook voor het gewone woon-werkverkeer. De rit van huis naar kantoor en terug geschiedt op eigen risico.

Aansprakelijkheid kan weer wél gelden als zich een werkgerelateerd ongeval voordoet in de privésfeer. Als een reclasseringsmedewerker door een cliënt thuis wordt bezocht en er vallen klappen – die voorbeelden zijn bekend – dan kan de werkgever onder omstandigheden aansprakelijk zijn. De Hoge Raad noemde dit een ook aan de werkgever bekend, specifiek en ernstig gevaar.

Dat geldt ook wanneer werknemers deelnemen aan een personeelsuitje. Een voorbeeld daarvan is een workshop rolschaatsen na het werk op de marmeren vloer in de kantoorhal. Hoewel deze workshop niet verplicht was, was deze wel werkgerelateerd en had de werkgever onvoldoende gedaan om haar werknemers te beschermen. De Centrale Raad van Beroep heeft in het ambtenarenrecht de verplichting om deel te nemen aan het personeelsuitje van doorslaggevend belang geacht. Ook dat zal dus na 2020 veranderen.

Een ambtenaar die gezondheidsschade heeft opgelopen, zal moeten aantonen dat zijn werkgever daarvoor aansprakelijk is. Op dat punt gaat er ook wel wat veranderen. In het huidige ambtenarenrecht geldt de zogenoemde vrije bewijsleer: de bestuursrechter is vrij invulling te geven aan de verschillende aspecten van het bewijsrecht, tenzij de wet anders bepaalt. Zo beslist de bestuursrechter vaak zelf over de bewijslevering, de bewijslastverdeling en de bewijswaardering. De bestuursrechter heeft meer ruimte allerlei aspecten mee te wegen. Het civiele bewijsrecht daarentegen is strikter en meer in wettelijke regels vastgelegd. De civiele rechter is lijdelijk.

Dat betekent onder meer dat hij die feiten en rechten aan zijn beslissing ten grondslag mag leggen waar hij in het geding kennis van heeft genomen of die zijn gesteld en zijn komen vast te staan. ‘Kun je in het civiele recht niet aan je bewijs voldoen dan is een negatieve uitkomst vrijwel zeker het gevolg’, aldus Van Vliet. ‘Na 2020 krijgen ambtenaren met die nieuwe bewijsregels te maken. Dat maakt het er voor hen niet gemakkelijker op.’

Gevaarlijke stoffen
Ambtenaren die werken met gevaarlijke stoffen, zoals asbest of chroom-6, hebben – net als werknemers in de private sector – nu al te maken met de ‘omkeringsregel’. Die houdt in dat wanneer een werknemer bij zijn werk is blootgesteld aan voor de gezondheid gevaarlijke stoffen en aannemelijk maakt dat de gezondheidsklachten door die blootstelling kunnen zijn veroorzaakt, het oorzakelijk verband moet worden aangenomen, indien de werkgever heeft nagelaten de redelijkerwijs benodigde maatregelen te treffen. Dit vereist een tweeledig bewijs: dat van het algemeen medisch verband tussen de ziekte en de stoffen (bijvoorbeeld blootstelling aan asbest leidt tot een verhoogd risico op mesothelioom). En dat van een verband tussen de ziekte en de stoffen in dat specifieke geval. Om dat verband vast te stellen speelt het oordeel van een deskundige een belangrijke rol.

De omkeringsregel maakt het bewijs voor werknemers en ambtenaren wat gemakkelijker. Van Vliet maakt hierbij wel een kanttekening: ‘Sinds 2013 is die regel in het civiele recht aangescherpt. Als het verband tussen de gezondheidsschade en de werkomstandigheden te onzeker is, dan geldt de omkeringsregel weer niet. De Centrale Raad van Beroep lijkt hier ook al aansluiting bij te zoeken. Dat maakt het voor werknemers en ambtenaren weer lastiger om schade vergoed te krijgen.’ Bij beroepsziekten die meerdere oorzaken kunnen hebben, zoals RSI en een burnout, ligt toepassing van de omkeringsregelminder voor de hand. Werkgevers zijn voor dergelijke klachten minder snel aansprakelijk , en dat zal na 2020 vermoedelijk wel zo blijven.

Psychisch letsel
Zal de bewijslast voor ambtenaren die werken met schadelijke stoffen wat zwaarder worden, dat geldt weer niet voor ambtenaren die te maken hebben met psychisch letsel dat is opgelopen op de werkvloer. Op dit moment wordt aansprakelijkheid van de overheidswerkgever pas aangenomen als vaststaat dat de ambtenaar werkzaam was onder ‘excessieve’ omstandigheden. Volgens Van Vliet worden ‘excessieve’ omstandigheden op de werkvloer niet snel aangenomen.

Neem de bijstandsambtenaar die psychische klachten had ontwikkeld na een telefonische bedreiging: het excessieve element kon niet worden aangetoond, zodat de gemeente niet aansprakelijk was. Dat gold ook voor de ambtenaar die extra werk kreeg omdat hij tijdelijk een collega moest vervangen en vervolgens een burnout opliep. Dat zijn ‘normale werkomstandigheden’, oordeelde de Centrale Raad van Beroep.

Het goede nieuws voor ambtenaren is, zegt Van Vliet, dat het ervoor hen na 2020 beter uitziet. ‘Excessieve en buitensporige omstandigheden zijn alleen vereist in het huidige ambtenarenrecht, niet in het civiele recht. Voor ambtenaren verdwijnt dit criterium dus. Als die moeilijke hobbel om excessieve omstandigheden aannemelijk te maken is verdwenen, kunnen ambtenaren psychische schade die op het werk is opgelopen eerder aantonen. Dat is voor hen een groot voordeel.’