De uitdaging: ambtenaren laten evolueren

Dataficering vereist enorme om- en bijscholing

Uitgezonderd rechters, die voor het leven worden benoemd, waren weinig mensen altijd zo zeker van hun baan als ambtenaren. Waren. Niet alleen de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) maakt ontslag naar verwachting makkelijker, maar ook de technologische vooruitgang vormt een bedreiging voor die baanzekerheid. Wat de mogelijke effecten zijn van die laatste ontwikkeling, probeert het A+O fonds Gemeenten in beeld te krijgen door een tweetal onderzoeken onder de noemer Digitale Transformatie.

De eerste, een literatuurstudie, is zojuist afgerond en geeft alvast wat richting aan. De afgelopen jaren blijken de gemeenteambtenaren goed te zijn weggekomen. De ontwikkeling van technologie heeft volgens de onderzoekers een relatief beperkte impact op werkgelegenheid bij gemeentelijke organisaties gehad: in de periode 2010-2016 verdween circa 15 procent van de gemeentelijke banen en dan niet eens zozeer vanwege de invoering van technologie, maar veel meer vanwege privatisering, uitbesteding en bezuinigingen.

Ter vergelijking: in dezelfde periode is in de bankensector ongeveer meer dan een kwart van de arbeidsplaatsen verdwenen, met name in administratieve functies, en de komende jaren wordt een verdubbeling van deze uitstroom verwacht. Tegelijkertijd ontstaan ook weer nieuwe vacatures voor financiële en ict-experts, en zorgen startups voor snelle ontwikkeling van innovatieve bedrijfsmodellen.

Nieuwe banen
In de praktijk heeft de ontwikkeling van de digitale overheid volgens de onderzoekers dus slechts tot beperkte hervorming van structuren en organisaties geleid. ‘Het huis van Thorbecke met zijn bestuurslagen is nog steeds intact, ondanks ambities met betrekking tot ‘seamless government’ of ‘one-stop-shopping’. Wel zijn er natuurlijk verbeteringen in de dienstverlening aangebracht, kan de bedrijfsvoering efficiënter worden georganiseerd en kan fraude beter worden bestreden. Echter de grote disruptieve veranderingen die aanvankelijk werden verwacht van de komst van het internet en de reinvention of government die daarvan het gevolg zou zijn, hebben zich (nog) niet voorgedaan’, aldus de onderzoekers. Door de automatisering is wel een groot aantal administratieve taken verdwenen bij gemeenten, maar tegelijkertijd is met de opkomst van de computer en later het internet ook weer een groot aantal nieuwe banen ontstaan. Denk aan de privacy officer de webdesigner.

Maar de verwachting is dat dit de komende jaren anders zal zijn. Dat komt enerzijds doordat de mogelijkheden van digitale dienstverlening steeds verder zullen worden toegepast. Daardoor zal de werkgelegenheid afnemen. Er hoeft wat dat betreft alleen maar te worden gekeken naar het proces dat zich voltrok in de bankensector. De invoering van bijvoorbeeld digitale facturering of online betaalmogelijkheden voor vergunningen en belastingen zal zeker leiden tot mutaties in het administratieve personeelsbestand van gemeenten.

Anderzijds zal volgens het rapport van het A+O fonds de impact groter zijn door de inzet van nieuwe datatechnologie, zoals blockchain, de toepassing van algoritmes en data-analyse. In die data- of robotsamenleving wordt de technologie steeds autonomer. Ook binnen gemeenten neemt die slimme technologie zowel fysieke als cognitieve taken van medewerkers over. Zo wordt de stad vaker bestuurd als smart city en wordt binnen gemeenten steeds meer nagedacht over de inzet van data bij het ontwikkelen en uitvoeren van beleid onder de noemer ‘datagestuurd werken’.

Banenverlies
Deze dataficering zal nieuwe werkmodellen introduceren, waarvan op dit moment nog niet duidelijk is wat daar de impact van zal zijn. Er zullen banen verdwijnen – de OECD gaat uit van gemiddeld 9 procent van het totaal – maar opnieuw zullen er nieuwe banen ontstaan op onder andere het gebied van data-analyse, algoritmegebruik, digitale ethiek en cybersecurity. Specifiek onderzoek binnen gemeentelijke organisaties ontbreekt, maar de inschatting is dat er daar een behoorlijk automatiseringspotentieel bestaat, met name in de dienstverlening, toezicht en administratie. Experts schatten zelfs dat 30 tot 60 procent van de gemeentelijke taken een grote administratieve component kent.

‘Van de in totaal circa 160.000 mensen werkzaam bij gemeenten zal dus een flink deel de impact van technologie op korte termijn gaan ervaren. Daarnaast zullen ook functies die tot nu toe niet directe impact van technologie ondervonden, zoals beleidsfuncties, steeds meer geraakt worden’, aldus de onderzoekers. Wat betreft banenverlies zullen gemeenten bovendien rekening moeten houden met een zeker inhaaleffect. De mogelijkheden van de digitale dienstverlening en de bijbehorende infrastructuur zijn de afgelopen jaren namelijk slechts ten dele geïmplementeerd.

Betere benutting van onder andere de berichtenbox, digitale identificatie, e-factureren en basisregistraties zal alsnog kunnen leiden tot forse reducties en aanpassingen in de bezetting, vooral op het middenniveau. Op hogere en lagere niveaus zal meer met technologie worden gewerkt. In die zin brengt de digitale transformatie vooral een enorme uitdaging met zich mee op het gebied van om- en bijscholing. Wat volgens het rapport centraal komt te staan is de vraag welke nieuwe leervormen moeten worden ontwikkeld om invulling te geven aan die uitdaging.

Affiniteit ontbreekt
Voor gemeenten is die vraag volgens de onderzoekers extra relevant. ‘Gemeentelijke organisaties zijn door hun takenpakket en administratief DNA van oudsher gevoelig voor de inzet van digitale technologie. De uitvoering van de meeste taken is ondenkbaar zonder digitale ondersteuning. Inmiddels is digitale technologie veel meer geworden dan alleen een ondersteunend bedrijfsmiddel. Steeds vaker maakt de technologie geheel nieuwe beleids- en dienstverleningsmodellen mogelijk. Actuele voorbeelden zijn de inzet van blockchain-technologie bij gemeentelijke financiële hulpprogramma’s of de inzet van slimme technologie voor crowd control.’

Het probleem is dat de huidige generatie lokale bestuurders en gemeenteambtenaren het vaak aan affiniteit met en kennis van de nieuwe technologie ontbreekt. Toch moeten ze leiding geven aan programma’s waarin die nieuwe technologie een steeds belangrijker rol vervult. De grote uitdaging wordt om het bestaande potentieel aan arbeid te reskillen. Dit om bestaande banen te laten aansluiten op nieuwe banen, wat betreft benodigde kennis en competenties. Daarbij draait het vooral om flexibiliteit en snelheid in kenniscirculatie, omdat de technologie en als gevolg de benodigde vaardigheden voortdurend zullen wijzigen.

Drie digitale fases
De toepassing van digitale technologie binnen gemeenten is grofweg in drie fases te verdelen: automatisering, digitalisering en dataficering. De fase van automatisering startte in de jaren zestig, met als doel meer productiviteit en efficiëntie te behalen. De automatiseringsfase had vooral betrekking op de inzet van technologie in de backoffice van gemeenten. Met de komst van het internet is medio jaren negentig de fase van digitalisering gestart. Centraal daarin staat de digitale dienstverlening van de overheid.

Die fase had vooral verbetering van het functioneren van de overheid tot doel. In de digitaliseringsfase vallen projecten rondom gemeentelijke programma’s als Digitale Agenda 2020 en de aansluiting van gemeenten op de Generieke Digitale Infrastructuur (GDI). Nu staan gemeenten aan de vooravond van een nieuwe fase: dataficering. Daarin draait het om zaken als big data, robotisering, kunstmatige intelligentie, blockchain en het Internet of Things. Smart cities en datagestuurd werken horen tot deze fase.

*De publicatie van het A+O fonds Gemeenten is het eerste deel van een onderzoek: de uitkomsten van een uitgebreide literatuurstudie naar de laatste inzichten in de impact van technologie op arbeid. Het tweede deel van het onderzoek zal zijn gericht op de gemeentelijke praktijk.