Verziekte bestuurscultuur door uitsluiting

Welke concrete oplossingen en maatregelen zijn mogelijk om de bestuurscultuur van waterschap Hollandse Delta te verbeteren en de bestuurskracht ervan te versterken? Die opdracht gaf het algemeen bestuur van het waterschap mee aan verkenner en adviseur Peter van der Velden. In dezelfde vergadering stelden alle vijf heemraden hun functie ter beschikking, waardoor dijkgraaf Jan Bonjer voorlopig alleen het dagelijks bestuur vormt.

Verbetering bestuurscultuur 'noodzakelijk'
Sinds het aantreden van Bonjer in mei vorig jaar, is het bestuur van waterschap Hollandse Delta in gesprek over een strategisch bestuurlijk verbetertraject. De fracties constateerden tijdens verschillende bijeenkomsten dat een verbetering van de interne bestuurlijke verhoudingen noodzakelijk is. De Verenigde Vergadering besloot in december 2020 een externe analyse en verkenning uit te laten voeren, om met de adviezen uit deze onderzoeken de bestuurscultuur te verbeteren en de bestuurskracht te versterken. Op aanbeveling van Jaap Smit, commissaris van de koning van de provincie Zuid-Holland, zijn voor dit traject de twee zeer ervaren adviseurs Hans Andersson en Peter van der Velden benaderd.

Al langer problemen

De eerste fase, de analyse, is uitgevoerd door Hans Andersson en in een extra vergadering op 11 maart 2021 gepresenteerd aan de Verenigde Vergadering (VV). In zijn rapport grijpt Andersson eerst terug op een werkconferentie van de VV in september 2020, waarbij al uitgebreid aandacht werd besteed aan de problemen met de bestuurscultuur van het waterschap. In een voetnoot maakt Andersson gewag van een reactie van een VV-lid op zijn concept-rapportage: het ging volgens die persoon toen meer om een promotiedag om de ‘Bob-structuur’ van vergaderen in te voeren en 'een discussie van vrouwen die zich onveilig voelen in het algemeen bestuur'.

Verbeterafspraken 'onvoldoende'
Een analyse van de situatie leidde destijds tot een aanpak voor verbeteringen en afspraken over vier verbetersporen: het versterken van de gezamenlijke visie en het formuleren van een strategie Koers 2030, verbeteren van het samenspel van VV, college en ambtelijke organisatie, het verhogen van de effectiviteit van het college en het herzien van de integriteitscode en die ‘tot leven’ brengen. In deze afspraken ziet dijkgraaf Bonjer in december ‘wellicht aanknopingspunten tot verbetering’, maar die zijn volgens hem onvoldoende. Hij meldt de VV dat hij in het half jaar dat hij dijkgraaf is heeft geconstateerd dat er een gebrek is aan onderling vertrouwen in de bestuurlijke organen van het waterschap. Ook ziet hij een bestuurlijke cultuur van onderlinge uitsluiting, beschuldiging van de ander en een gebrek aan zelfreflectie. De stroeve samenwerking tussen VV, college en ambtelijke organisatie heeft weinig maatschappelijk rendement als gevolg.

Stad versus platteland
Na overleg tussen Bonjer en cdk Smit krijgt Andersson de opdracht een diepgravende analyse te maken van de bestuurlijke situatie van het waterschap en op basis daarvan oplossingsrichtingen aan te wijzen, te beoordelen of de eerder afgesproken vier verbetersporen toereikend zijn en een advies te geven over de uitvoering. Andersson kreeg daarbij de beschikking over vele documenten. Ook sprak hij maar liefst 66 personen in en rond het waterschap. Meteen merkt hij op dat na de samenvoeging van een aantal waterschappen tot Hollandse Delta in 2005 het waterschap met het ene been in een sterke stedelijke omgeving met daarbij behorende cultuuropvattingen en bestuurlijke tradities staat en met het andere been in een ruraal gebied met andere cultuuropvattingen en bestuurlijke tradities.

'Schijt aan de VV'
Ook opvallend is een kader met constateringen van organisatieadviesbureau Wagenaar/Hoes uit 2017. Het bureau maakt een zelfde soort ‘rondje’ als Andersson en kraakte daarbij een aantal harde noten. De VV komt er uit als een gezelschapsclubje met weinig verstand van zaken, terwijl er een ‘gewapende vrede’ is tussen coalitie en oppositie. Het college is individualistisch en ‘als carbon’: het kopieert dingen tussen ambtenarij en bestuur. Men praat er graag en ziet het als mooie carrièrestap. Nee, dan de ambtelijke organisatie. Die heeft ‘-excusez- schijt aan de VV’, lost de zaken dus zelf wel op, zonder die duidelijk door te geven aan het bestuur. Eén persoon had het destijds voor het zeggen en dat was secretaris-directeur Arnoud van Vliet die de organisatie met harde hand aanstuurde en onder het mom van ‘zo weinig mogelijk uitgeven’ zorgde voor een angstcultuur.

Spanningen
Een veiligheidsincident in de zuiveringsinstallatie van Sluisjesdijk in 2018 brengt een stroom rapporten teweeg. In 2019 worden bijna alle inhoudelijke maatregelen uit het beslisdocument veiligheid 2019 overgenomen, behalve de organisatiestructuur. De voorgestelde traditionele 'harkstructuur' vindt het waterschap haaks staan op de integrale aanpak van de veiligheidscultuur. De bestuurlijke aansturing blijft hetzelfde, ambtelijk worden de diverse activiteiten organisatiebreed vormgegeven. Andersson vermoedt dat deze ontwikkelingen aanleiding gaf tot herbezinning bij personen op sleutelposities. Er ontstaan in ieder geval spanningen en dijkgraaf Ingrid de Bondt (na bijna twee jaar) en secretaris-directeur Arnoud van Vliet (na bijna elf jaar) vertrekken.

Revanche
Na de verkiezingen in maart 2019 is er sprake van een verschuiving in de verhoudingen. ‘De personele collegevorming die bijna van de één op de andere dag door de leider van de Waterschapspartij Hollandse Delta wordt aangekondigd, beschouwen vele betrokkenen als een overval’, aldus Andersson. Het zet de verhoudingen in de VV en vooral de relatie tussen het nieuwe college en de niet bij de collegevorming betrokken partijen in de VV meteen op scherp. Het college steunt op 17 van de in totaal 30 zetels in de VV. Sommigen zien hierin een (persoonlijke) revanche op eerdere uitsluitingen.

Kantelpunt
Andersson memoreert een belangrijke gebeurtenis, die hij zelfs als kantelpunt beschouwt, in de zomer van 2007, namelijk een personele wisseling: Hans Kalle voor Piet Kome voor ingezetenen district West. Het terugtreden van Piet Kome houdt verband met een ernstige conflictsituatie binnen het college en in de VV, schrijft Andersson. ‘Dat conflict, en de naweeën daarvan bij volgende collegevormingen, heeft vergaande gevolgen voor het bestuurlijk functioneren van WSHD.’ De latere Waterschapspartij Hollandse Delta (WHD) met Piet Kome in de gelederen kreeg vanaf 2009 geen vertegenwoordiging meer in het college. Voorheen was er steeds een afspiegeling van geledingen in de VV, maar vanaf 2009 alleen nog colleges met krappe meerderheden. ‘Er is sprake van uitsluiting van een van de grootste fracties in het DB binnen een vergaand politiek versnipperd WSHD.’

Spelen op de man
Dat duurde dus tot 2019, toen de WHD als grootste fractie het voortouw nam bij de personele samenstelling van het huidige college. Dit leidde tot sterk gepolariseerde verhoudingen in de VV en verklaart ook waarom er volgens nogal wat betrokkenen geen sprake is van een open debat in de VV, schrijft Andersson. Er wordt flink op de persoon gespeeld en niet op de bal en een substantieel deel van de VV heeft geen vertrouwen in het college. De opvallende eensgezindheid in de besluitvorming rond ‘Huis op Orde’, het stroomlijnen van de organisatie, is een van de positieve uitzonderingen. ‘Dit is zonder meer een huzarenstukje te noemen.’

Smeulende veenbrand
De urgentie om uit de knel van achterstalligheden te komen werkt daar bindend. Maar de smeulende veenbrand blijft bestaan en zeker als het gaat om de taakopvatting van het waterschap: traditionele taken (Huis op Orde) versus nieuwe uitdagingen en ambities (ruimtelijke adaptatie, energietransitie, omgevingswet) aangaan. Die laatste maatschappelijke opgaven zijn groter. De boot mag niet gemist worden. Maar de prioriteit ligt vooral bij Huis op Orde. Ook is er een achterhoedegevecht gaande, want een aantal leden van de VV vindt dat het binnenhalen van de politiek in het waterschapbestuur leidt tot voortdurende polarisatie in de bestuurlijke verhoudingen. Zij willen ontpolitiseren en terug naar het functionele bestuur van voorheen, waar deskundigheid en techniek de boventoon voerden en de besluitvorming gemakkelijker was.

Onwerkbare situatie
Concluderend ziet Andersson in het college grote problemen die leiden tot een steeds meer onwerkbare bestuurlijke situatie. Die problemen worden veroorzaakt door dominant politiek leiderschap van de leider van de Waterschapspartij Hollandse Delta, dat voor andere betrokkenen op momenten onvoorspelbaar is en/of ad hoc gedrag oplevert. Daarnaast is er onderlinge samenwerking met dubbele agenda’s en zijn er geen open bestuurlijke verhoudingen, waardoor meer en meer wantrouwen groeit, clashes ontstaan en aanstootgevende verwijten over persoonlijke integriteit opdoemen. Verder is er een kwalitatief onevenwichtige bezetting van portefeuilles en sprake van 'non-interventiegedrag' om incidenten en clashes te voorkomen. Ook constateert Andersson gebrekkige politieke antennes en gebrekkig politiek gezag naar collega’s, VV en externen. ‘Collegeleden hebben last van elkaar, lopen elkaar voor de voeten, waardoor ook het gezag van het college extern wordt geschaad.’

Wederzijdse uitsluiting
Ook signaleert hij een verziekte bestuurscultuur tussen college en VV en binnen de VV zelf, die dus al een lange voorgeschiedenis heeft. De gegroeide, verziekte verhoudingen door wederzijdse uitsluiting over meerdere bestuursperioden heen, heeft ernstige gevolgen voor het functioneren van WSHD. Er is geen perspectief op een breed geformuleerde, in de VV gedragen, uitvoering van de lange termijn agenda en ook niet op regie en bestuurskracht om op redelijke termijn te komen tot een gewenst niveau van de assets en een adequaat beheer daarvan. Ook is er geen zicht op het vasthouden en succesvol werven van bestuurlijk en ambtelijk talent.

Interim-college
De hoofdrolspelers in het huidige college en in de huidige VV moeten het overkoepelend belang laten prevaleren boven de verstarde onderlinge verhoudingen tussen partijen en personen op dit moment, concludeert Andersson. Hij adviseert de VV een interim-college aan te stellen dat breed gedragen is door de VV en in een 'gedepolitiseerde en zakelijke sfeer' onder leiding van de dijkgraaf de resterende zittingsperiode van het bestuur werkt aan de eerder geformuleerde verbetersporen. ‘Er is alleen succes te boeken op deze sporen als aan de noodzakelijke voorwaarde van een doorbraak in de verhoudingen tijdens dit interim-bestuur voor een aantal jaren wordt voldaan.’

'Griffie-achtige' rol
Het verkeer tussen college en oppositie in de VV zou baat hebben bij een goed geoliede scharnier tussen college, ambtelijke organisatie en oppositie in de VV. ‘Daarbij denken wij aan een griffie-achtige rol, zoals die na de dualisering in provincies en gemeenten hun nut hebben bewezen.’ Ook is voor de volgende periode een ingrijpende personele verversing en instroom van nieuw politiek/bestuurlijk talent nodig, aldus Andersson. En er dient een verkenner te komen met als opdracht na te gaan of, hoe en op welke termijn deze aanbevelingen ten aanzien van college en VV zijn te realiseren. Die verkenner is Peter van der Velden, hij is daar sinds half maart bezig. Als zijn rapport door het bestuur is behandeld, geeft dijkgraaf Bonjer meer informatie over de uitkomsten.