Lang zittende bestuurder heeft meer tegenkracht nodig

Bij misstanden in de semipublieke sector speelt de lange zittingsduur van bestuurders vaak een grote rol, blijkt uit onderzoek van Meike Bokhorst en Sjors Overman. Terwijl de macht van bestuurders met de jaren toeneemt, groeit de tegenmacht van raden van toezicht en ondernemingsorganen vaak nauwelijks mee en functioneren externe toezichthouders soms onvoldoende. ‘Lang zittende bestuurders moeten meer tegenkracht krijgen.’

Het leek Bokhorst, onderzoeker toezicht aan de Universiteit Utrecht (UU), een goed idee eens een breinaald te halen door al die rapporten over misstanden in de semipublieke sector en met name de rol van de lang zittende bestuurder onder de loep te nemen en waar ze tegenaan lopen als ze er al lang zitten. In het boek ‘Bestuurlijk verval in de semipublieke sector. Toezicht als meegroeiende tegenkracht’ analyseren zij en Overman, eveneens werkzaam aan de UU als universitair docent en onderzoeker naar publieke verantwoording, veertig cases op het aandeel van bestuurlijk verval bij misstanden in de semipublieke sector (zorg, onderwijs, wonen en cultuur). Ook keken ze naar de rol van de interne en externe toezichthouders.

Waar komt uw interesse in dit onderwerp vandaan?
‘Als onderzoeker ben ik bezig met de publieke sector en het viel me op dat bij misstanden bij Vestia of Amarant het steeds individuele zaken waren, maar er een overkoepelend patroon leek: veel lang zittende bestuurders. Dat was een leemte in het onderzoek. Kenmerken van bestuurders doen ertoe, net als macht en tegenmacht. Dat wordt steeds lastiger als een bestuurder er langer zit, want zij worden steeds machtiger. Je moet dan van goede huize komen om jouw zienswijze voor het voetlicht te brengen.’

Een deel van het bestuurlijk falen komt voort uit het feit dat bestuurders al lang op hun plek zitten. Ze functioneerden eerst goed, maar later minder. Misstanden komen voor een deel voort uit dat bestuurlijk verval. Hoe definieer je bestuurlijk verval?
‘Wat opviel in door ons onderzochte cases is dat bestuurlijk verval niet eenmalig is. Bestuurlijk falen is eenmalig, bestuurlijk verval is een proces. Er gaan verschillende dingen mis over langere termijn. Het is een patroon van falen. Bij aanvang moest de bestuurder wel goed zijn, want als het al snel misgaat, dan is de selectie niet goed. Bij bestuurlijk verval gaat het om goed functionerende bestuurders die soms zelfs prijzen hebben gewonnen. Dan gaat er iets mis en dan gaat er meer mis. Dat wordt deels verklaard door de lange zittingsduur. Ze gaan versloffen, vertragen, verstarren en het wordt moeilijk scherp te blijven. Taakinteresse vermindert, ze raadplegen minder informatiebronnen en steeds dezelfde mensen. Een ander symptoom is haast maken, dingen doorduwen, want ‘jij weet dat het goed is’.’

En dan onderscheidt u ook nog moreel en functioneel verval en absoluut en relatief verval.
‘Ja, bij moreel verval staat het moreel gedrag ter discussie: integriteitsschendingen, ongepast gedrag. Bij functioneel verval wordt de taak niet goed uitgeoefend Bij absoluut verval voldoet de bestuurder niet mee aan professionele normen en plichten of neemt hij teveel risico’s. Bij relatief verval is er een mismatch met de veranderende eisen van de omgeving of anticipeert de bestuurder onvoldoende op veranderende sociale gedragsnormen.’

In jullie rapport zijn veertig misstanden geanalyseerd in de semipublieke sector met kenmerken van bestuurlijk verval. Welke sprongen daaruit, wat jou betreft?
‘Woningcorporaties ten tijde van de parlementaire enquêtecommissie erover. We zijn nu zeven jaar verder en de vraag is of het is verbeterd. We zien nog wel incidenten, maar alleen bij de kleine instellingen, waarvan bestuurders geen fit en proper test hoeven te doen, omdat ze zijn aangesteld voor de herziene Woningwet in 2015. Als je die test wel doet, dan vallen de rotte appels uit de sector. Met een duidelijker normenkader zijn ze nu beter gewapend tegen verval. Er wordt meer gekeken naar governance en kwaliteiten van bestuurders.’

In die door jullie geanalyseerde gevallen waren interne en externe toezichthouders meestal niet in staat het verval tijdig te signaleren en tegen te gaan. Hoe kwam dat?
‘We hebben gekeken over een tijdpad van tien jaar. In oudere cases zagen we dat ze te laat waren en te weinig deden en te weinig scherp waren en dat toezichthouders onderdeel waren van bestuurlijk verval. Bij het college van bestuur gaat het mis en dan is er te weinig tegenmacht. Bij signalen uit de organisatie dat het misgaat geven ze dan geen gehoor. Bij recente cases zie je dat professionalisering van het interne toezicht is verbeterd. Ze durven ook bestuurders te ontslaan en schakelen de autoriteit en de inspectie in, waarna er door dat externe toezicht wordt opgetreden. Je ziet zelfreiniging in de sector. Men is geschrokken van de incidenten en eisen aan interne toezichthouders zijn opgeschroefd. Het was voorheen een bijbaantje, burgemeesters en oud-politici met een drukke agenda zaten erin. Nu mogen ze maar vijf toezichtfuncties hebben en een voorzitterschap telt als twee. Ze moeten er meer werk van maken, er is meer selectie en professionalisering van training. Dat heeft effect gehad op de stevigheid van toezichthouders. Daarbij kunnen ze persoonlijk aansprakelijk gesteld worden met het risico op reputatieschade. Niet alleen de bestuurder krijgt dan te maken met naming and shaming en kan voor de rechter komen, maar ook de toezichthouder.’

Waaraan is bestuurlijk verval te wijten?
‘We hebben geen causaliteit aan kunnen tonen, maar er zijn wel patronen, zoals die symptomen van taakinteresse verliezen, steeds dezelfde mensen raadplegen, het groepsdenken, waarschuwingen van de OR terzijde schuiven. Uit rapporten blijkt vaak dat bestuurders eerder op alternatieven zijn gewezen, maar dat ze die terzijde hebben geschoven. Macht speelt een rol. Je hebt ook die macht om advies terzijde te schuiven. Het is moeilijk voor anderen om hun perspectief naar voren te brengen.’

Hoe lang zitten die bestuurders al tot het verval intreedt?
‘Gemiddeld zeven jaar. Dat is geen wetmatigheid. In de publieke sector god tot voor kort als richtlijn: 3-5-7 jaar. Uit onderzoek in de private sector komt eerder 5-7-9, dus zeven jaar en dan plus 2 of min 2 jaar. Als je langer dan 9 jaar zit, dan wordt het lastiger. Sommige bestuurders functioneren dan nog goed, maar die organiseren dan ook goede tegenmacht. Medewerkers zeggenschap geven is daar een voorbeeld van. Beslissingen worden laag in de organisatie genomen en samen vormgegeven. Er is dan veel tegenkracht in de organisatie. Een belangrijke les is: hoe langer je zit, des te meer tegenmacht je moet organiseren. Dat moet je ook bespreken met de raad van toezicht: hoe organiseer je het gesprek in de organisatie?’

Hoe kan één persoon zo lang zo dominant zijn, zoveel macht genereren, zonder sterke tegenmacht?
‘Dat kan met karakter te maken hebben, met stijlen van leidinggeven. In sommige fasen heb je een andere stijl van leidinggeven nodig. Als je in zwaar weer zit, waarin stevige beslissingen genomen moeten worden, dan werkt een doortastende stijl. En als het goed gaat, dan een meer coöperatieve stijl. Afhankelijk waar de organisatie voor staat, heb je meer verschillende leiderschapsstijlen nodig. Als je dat wisselen goed kan, dan kun je blijven. Als je vasthoudt aan één stijl, krijg je minder goede informatie en neem je meer risico.’

Zou voldoende tegenmacht er al niet standaard moeten zijn?
‘Die is er ook standaard: een medezeggenschapsraad, een cliëntenraad, een raad van toezicht, er zijn verschillende gremia die meepraten, maar als je een dominante bestuurder bent, dan kun je die op een lager pitje zetten, terwijl het zo belangrijk is dat zij met signalen komen. In onze casussen zag de MR vaak wel de problemen, maar reageerden het bestuur en de raad van toezicht te laat. Ze kunnen er dan niet goed terecht. Als bestuurders en toezichthouders signalen niet goed oppakken, dan lekken mensen naar de krant. Daar hebben we veel casuïstiek vandaan gehaald. Je wilt liever dat dit intern wordt gedeeld en vervolgens goed opgepakt.’

En ligt het dan steeds bij één persoon of ook in het hele college van bestuur?
‘Bestuurlijk verval begint bij één of twee personen, er is vaak collegiaal bestuur. Soms stapt nummer twee ook op, soms ook de raad van toezicht. Er was een casus waarin een bestuurder er 27 jaar zat. Die ging weg en de raad van toezicht ook. Het kostte daarna heel veel moeite om de organisatie mee te krijgen. Als mensen eenmaal murw geslagen zijn, dan is er onvoldoende kritische massa om mee te gaan met veranderingen. Ook als een bestuurder tien jaar zit en goed functioneert is het voor de organisatie beter dat er iemand anders komt, anders valt de organisatie samen met de bestuurder: ‘Hij zal het wel beter weten, want hij zit er al zo lang’.’

Hoe organiseer je die tegenmacht?
‘De raad van toezicht moet zorgen dat de bestuurder tegenmacht organiseert en kan ook periodiek met de bestuurder spreken: hoe organiseer jij die tegenmacht? Hoe langer hij zit, des te belangrijker het voor de raad van toezicht is om die rol van werkgever op te pakken. In het begin zie je vaak nog wantrouwen en controle, maar misschien heeft de bestuurder dan wel meer behoefte aan advies en een netwerk. Als hij langer zit, dan moet je juist blijven controleren of afspraken worden nageleefd en er genoeg ruimte is voor medewerkers. Niet blijven vertrouwen, maar professioneel en kritisch blijven. Als dat niet lukt, kun je in gesprek gaan met de externe toezichthouder. In zaken waar het ernstig misging, werd de externe toezichthouder er pas laat bij betrokken. Nu wordt er ook eerder aan de bel getrokken bij inspecties: kunnen jullie niet een gesprek met hem voeren? Je kunt als inspectie ook bestuurlijk verval herkennen: hoe kunnen we hem aansporen om wel de organisatie mee te nemen? Daar kun je kennissessies over organiseren om die patronen te herkennen.’

Is het niet beter vaste zittingstermijnen af te spreken voor bestuurders, zoals maximaal acht jaar?
‘Maximale termijnen zie je wel. Twee keer vier jaar kan. Als iemand dan langer wilt blijven, dan moet deze vertellen waarom en moet je hem vragen hoe hij voorkomt dat hij te dominant wordt voor de organisatie. De raad van toezicht moet zeggen: zorg dat je de organisatie niet overvleugelt. In de cultuursector is het moeilijk mensen te vinden en er zijn veel vaste banen. Een vaste termijn is dan niet altijd gemakkelijk af te dwingen. Je moet dan meer doen om tegenmacht te organiseren. Te kort zitten is trouwens ook een risico. Bij de rijksoverheid was er angst voor te lang zittende bestuurders en men introduceerde 3-5-7. Bestuurders gingen daar op anticiperen en gingen na vier jaar al weg, waardoor er teveel verloop was. Zowel te kort als te lang is een risico. Je hebt tijd nodig voor het opbouwen van deskundigheid en als je te kort zit, dan heb je te weinig toegevoegde waarde.’

Is jullie conclusie ook door te trekken naar het gemeentelijke en landelijke bestuur? Moet daar ook voldoende tegenmacht zijn om (te) lang zittende bestuurders in toom te houden?
‘Wij hebben alleen naar de semipublieke sector gekeken, maar voor gemeenteraadsleden wordt een derde periode vaak ontmoedigd. De tijd van 16 jaar zitten als raadslid is verleden tijd. Er is juist heel veel roulatie. Als bestuurder heb je ook collega’s, maar je staat sterker ten opzichte van die collega’s als je er lang zit. Burgemeesters moeten checks and balances goed in de gaten houden, zodat dit meer in evenwicht is. Ja, onze premier gaat ook maar door. Tot jaar negen ging het wel, maar nu is er veel discussie over. Dat heeft niet alleen met de persoon te maken. De vraag is of je niet een scheve situatie krijgt, waarin anderen worden overvleugeld. Je moet dan juist openstaan voor de kritische geluiden en meer tegenmacht organiseren.'

Burgemeester Aboutaleb verzamelde onlangs een groep van kritische denkers om zich heen.
'Dat is verstandig. Het mooiste is als je het als bestuurder zelf organiseert, maar niet iedereen is zo scherp om te zien dat hij dat nodig heeft. Je eigen adviseurs lijken op je. Nodig dus andere mensen uit om je eigen denken ter discussie te stellen.’