'Geen reden om verlofregeling in Grondwet te herzien'

Het tijdelijk afstand kunnen doen van hun zetel (met vervanging) door volksvertegenwoordigers om andere redenen dan ziekte, zwangerschap en bevalling, zoals nu in de Grondwet staat, is een wens van vele volksvertegenwoordigers. Onlangs deden een aantal een oproep in de richting van Kajsa Ollongren, demissionair minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Maar die ziet in de brief ‘geen nieuwe argumenten’ om op dit punt tot een herziening van de Grondwet te komen.

Belemmeringen onderkend
Tijdelijke vervanging van volksvertegenwoordigers is nu mogelijk bij zwangerschap en bevalling of ziekte. In haar antwoord op Kamervragen naar aanleiding van de oproep van raadsleden uit Utrecht, Breda en Groningen stelt Ollongren dat bij totstandkoming van deze bepalingen in de Grondwet de reikwijdte van verlofmogelijkheden nadrukkelijk aan de orde is geweest. ‘Daarbij is onderkend dat niet alleen ziekte, zwangerschap en bevalling, maar ook zorg voor kind, partner of ouder, pleegzorg, adoptie, een maatschappelijke rol of functie (zoals een betaalde baan of studie) of verblijf in het buitenland een belemmering kon zijn voor politieke participatie en een uitgebreidere regeling zou kunnen getuigen van een moderne kijk op de vraagstukken rondom arbeid, zorg en emancipatie.’

Bewuste keuze
Bij de totstandkoming van de verlofregeling voor volksvertegenwoordigers waren al ruime en flexibele verlofregelingen beschikbaar voor werknemers, constateert Ollongren, verwijzend naar de Wet arbeid en zorg die in december 2001 in werking trad. ‘Het niet van toepassing verklaren van dergelijke verlofvormen ten aanzien van volksvertegenwoordigers is een bewuste keuze geweest van de wetgever.’ De verlofregeling zou met toevoeging van andere ‘modaliteiten’ een te breed karakter krijgen, aldus het kabinet van twintig jaar geleden in antwoord op toenmalige vragen van het CDA. Het voortdurend tijdelijk aan- en aftreden van volksvertegenwoordigers zou de ‘kenbaarheid en herkenbaarheid’ van vertegenwoordigende organen niet ten goede komen, onderschreef het kabinet destijds de mening van de D66-fractie. Daarbij is het ‘voor het aanzien van het ambt van volksvertegenwoordiger en diens herkenbaarheid niet wenselijk dat de situatie van een duiventil zou ontstaan’, omschreef de VVD-fractie het twintig jaar geleden, wat het kabinet onderschreef.

Investeringen in toerusting
Ollongren herkent het in de brief van de raadsleden geschetste beeld dat het in veel gemeenten lastig is voldoende kandidaten voor het raadslidmaatschap te vinden en te behouden, vanwege de combinatie met werk en de verdere invulling van het gezins- en privéleven. Ze onderschrijft ook het principe in het advies ‘Voor de publieke zaak’ van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) uit 2018 dat de functie van raadslid een lekenfunctie is en moet blijven. De ROB adviseerde daarom dat de werkzaamheden van decentrale volksvertegenwoordigers ‘behapbaar’ moesten zijn met minder tijdsbesteding aan bestuurlijke activiteiten, zoals vergaderen, stukken lezen en fractieberaad. Dat zou alleen kunnen met investeringen in een goede toerusting (griffie, rekenkamer, fractieondersteuning, scholing). Een goede democratie is die investering meer dan waard, volgens de ROB. Daarom heeft Ollongren daar de afgelopen jaren ook in geïnvesteerd, schrijft ze.

Fundamentelere oplossing
Betere toerusting van raadsleden biedt in de optiek van Ollongren een ‘fundamentelere oplossing’ dan het verruimen van verlofmogelijkheden van raadsleden. Bij verlof en vervanging blijft immers de bestaande werklast intact en wordt die enkel overgedragen. Daarbij moeten er bij een verruiming van de verlofmogelijkheden ook meer vervangende raadsleden beschikbaar zijn. ‘De vraag is of er dan in de loop van een raadsperiode nog voldoende kandidaten beschikbaar zullen zijn.’ Er zijn dan meer verkiesbare kandidaten nodig, terwijl het geschetste beeld juist was dat het in veel gemeenten lastig is voldoende kandidaten te vinden voor het raadslidmaatschap. Bovendien, stelt Ollongren, stijgen bij verruiming van verlofmogelijkheden de kosten aanmerkelijk ‘omdat zowel vervangende raadsleden als de vervangen raadsleden recht hebben op arbeidsvoorwaardelijke voorzieningen’.

Persoonlijk karakter
In de eerste lezing van de grondwetsherziening besloot het toenmalige kabinet om ‘ziekte’ toe te voegen aan de vervangingsregeling. Verder verruimingen waren ‘niet aangewezen’ vanwege het bijzondere karakter van het ambt van volksvertegenwoordiger. ‘Het persoonlijke karakter van het ambt stelt beperkingen aan de mogelijkheid van vervanging’, adviseerde destijds ook de Raad van State. In de behandeling in de Eerste Kamer spitste het kabinet dat toen verder toe: ‘De fysieke onmogelijkheid vormt tegelijkertijd een afgrenzing ten opzichte van andere, door sommigen gewenste redenen om tot een vervangingsregeling over te gaan, bijvoorbeeld het adoptieverlof of het ouderschapsverlof. De regering beperkt het tot de fysieke onmogelijkheid die iemand ondervindt om zijn functie te kunnen uitoefenen.’ Het kabinet benadrukte dat het mogelijk is dat in de toekomst de grondwetgever tot andere afwegingen komt. ‘Ik zie in het pleidooi in de brief van de raden en raadsleden geen nieuwe argumenten om tot een andere afweging te komen’, zegt Ollongren echter.

Plaats op kieslijst
Wie de behandeling in de Tweede Kamer van januari 2002 terugleest, ziet dat CDA-fractie zich bij dit ‘persoonlijk karakter’ afvraagt of de plaats op de lijst zwaarder weegt dan het aantal behaalde stemmen ‘en daarmee dat karakter gerelativeerd wordt’. Volgens het toenmalige Paarse kabinet zou die redenering ertoe leiden dat er twee soorten volksvertegenwoordigers zouden moeten worden onderscheiden: degenen die direct zijn verkozen omdat zij de kiesdeler hebben behaald hebben en degenen die dat op basis van hun plaats op de lijst zijn. Als het kabinet de redenering van de CDA-fractie volgt dan zou voor de eerstgenoemden wel sprake zijn van een ambt met een persoonlijk karakter en voor de laatstgenoemden in mindere mate. ‘Naar de mening van de regering dient het persoonlijk karakter van het ambt niet af te hangen van de wijze waarop een volksvertegenwoordiger gekozen is’, aldus de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken.

Rigide
De huidige demissionair minister vindt de huidige verlofregeling voor volksvertegenwoordigers, met twee vaste verloftermijnen van 16 weken, op onderdelen ‘rigide’. Ze wil van de Nederlandse Vereniging van Raadsleden, de Nederlandse Vereniging van Statenleden en de Vereniging van algemeen bestuursleden van de Waterschappen weten of zij het pleidooi voor een flexibeler regeling uit de brief ondersteunen. Omdat versoepeling van de regeling gevolgen heeft voor de uitvoering wil ze ook de bestuurlijke koepels VNG, IPO en Unie van Waterschappen consulteren.

Uitvoerbaarheid
De vaste termijn van 16 weken is een eenvoudig uitvoerbare regeling. Er is sprake van een ‘gebonden beslissing’: bij een toereikende medische verklaring ontstaat het recht op verlof of vervanging. ‘Bij een voorstel de regeling te flexibiliseren (aanpassen van de lengte van termijnen, het zelf beëindigen van de termijn, enkelvoudige beëdiging), moet steeds de uitvoerbaarheid van de regeling worden bekeken’, aldus de demissionair minister. Gezien die demissionaire status is het niet aan Ollongren om te overwegen of een wijziging van de Kieswet in deze nodig of wenselijk is, schrijft ze. ‘Mijn ambtsopvolger zou kunnen overwegen, als het voorstel voor het adviescollege tot wet wordt verheven, advies te vragen aan het nog in stellen Adviescollege rechtspositie politieke ambtsdragers.’