Niet meer zwart-wit kijken

Niet iedereen die een fout maakt bij het invullen van belastingpapieren is meteen een fraudeur. De Toeslagenaffaire maakte dat pijnlijk duidelijk. De Belastingdienst oefent haar personeel om concrete casussen anders te leren bekijken. Binnenlands Bestuur mocht meedoen.

Het is wennen, de ‘nieuwe openheid’ bij de Belastingdienst. Een volgende Toeslagenaffaire wil de dienst voorkomen. Daarom werd Jindra Kessener, senior adviseur Leiderschap & Cultuur bij de dienst, gevraagd de cursus ‘menselijke maat’ te ontwikkelen en zitten we deze middag met negen mensen aan tafel in een warme ruimte in het rijkskantoor De Knoop in Utrecht. Behalve Kessener en Ben Oldenhof, afdelingshoofd bij ‘Particulieren’, is ook een aantal medewerkers aanwezig van de Amsterdamse vestiging.

Iedereen doet mee aan de discussie, inclusief de verslaggever van Binnenlands Bestuur. Zo krijg ik volgens Kessener het beste beeld van de dynamiek rond deze kwestie. Met ‘casusdialogen’ moeten de deelnemers zich beter bewust worden van de beschikbare ‘ruimte in het recht’. Wat is proportioneel bij het toepassen van de wet? Wat niet? Als iemand vier jaar lang geen aangifte doet, geef je dan een boete of is het beter eerst een gesprek te voeren? De onderwerpen in de dialogen lopen uiteen.

Van harde termijnen en vereisten en ‘het juiste vinkje’ tot spanning met rechtsgevolgen. Ook de verhouding tussen boete en schuld is een onderwerp. ‘Je merkt dat modernisering nodig is. De wet raakt achterhaald en kan niet altijd meer worden toegepast zoals bedoeld’, aldus Oldenhof. Het doel is daar scherp naar te kijken, bijvoorbeeld niet steeds automatisch een hogere boete opleggen, want dan is de persoon niet geholpen met zijn problemen. ‘Tegelijk moeten we ook in het belang van de maatschappij werken: oog blijven houden voor fraude of kwade bedoelingen en die aanpakken.’

Passende boete

Bij de Belastingdienst werken ‘boetespecialisten’ die adviseren over een ‘passende’ boete. De eerste vraag is: willen we überhaupt een boete opleggen? ‘Kernvraag is dan: deed je iets bewust of had je het kunnen weten?’, legt fiscalist Vincent Meijerman uit. ‘Dat kun je alleen achterhalen in een gesprek met een belastingplichtige en dan moet je het dus wel of niet geloven. Dat is best ingewikkeld.’ Meer bewustzijn bij medewerkers is belangrijk. Vroeger voerde je de wet uit en dan had je je werk goed gedaan. ‘Een verzuimboete is meteen 369 euro. Is dat wel passend?’, zegt een deelnemer. ‘Niet meer zwart-wit kijken, maar meer rekening houden met de situatie, wat tot maatwerk kan leiden. Dat moeten we anders invullen. Eerst moeten we ons bewust worden van de impact van een boete. En realiseer je ook wat je taak is: het vaststellen van een belastingschuld.’

Boete is straftoemeting en straftoemeting is maatwerk, vult Meijerman aan. Dat betekent niet dat er geen boetes meer mogen worden opgelegd als de gedraging beboetbaar is, stelt de eveneens aanwezige Sandra Palmen. Zij waarschuwde in 2017 voor ernstige gebreken in het toeslagensysteem en werd onlangs raadsheerplaatsvervanger bij de Centrale Raad van Beroep. Haar taak is daarnaast rechtsstatelijk handelen uitdragen onder alle rijksambtenaren. ‘Als het effect onnodig of onevenredig nadelig is, kan een correctie op de maatregel passend zijn’, vindt Palmen. Oldenhof stelt dat het doel van een boete vergelding en gedragsverandering is. ‘Maar is het opleggen van de boete proportioneel en draagt dat hieraan bij?’ Volgens Kessener is de vraag: begrijpt de burger wat hij moet doen en weet hij dat er consequenties zijn?

Oordeel uitstellen

Dan is het echt tijd voor een casusdialoog. De methodiek moet ons helpen op een gestructureerde manier verschillende perspectieven van een casus te verkennen en ‘het eigen oordeel uit te stellen’. Op een paar A4’tjes staan ‘de feiten’, de juridische kaders en het geschil van de casus. Het gaat er in deze casus om of mevrouw Y recht heeft op de inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK). De voorgaande jaren ontving zij de korting, maar nu is er een andere situatie: de bouw van een gekocht huis was vertraagd en haar oude huis al verkocht, waardoor ze naar eigen zeggen van 1 januari tot 10 juli elders moesten verblijven, maar nergens langer dan drie maanden. Wel bijna zes weken in een vakantiehuis. Daardoor stonden ze toen niet ingeschreven op een woonadres in de Basisregistratie Personen (BRP) van de gemeente.

Wel voerden zij, haar 11-jarige zoon en de heer X al die tijd een gezamenlijke huishouding. X heeft de zoon van Y niet erkend. Ze voldoen aan de inkomenseisen voor de IACK. De belastinginspecteur wijst de toekenning echter af, omdat de zoon niet tenminste zes maanden staat ingeschreven op hetzelfde woonadres als de belastingplichtige in de BRP. Y bepleit dat ze als sinds zijn geboorte de zorg over haar zoontje heeft en meent dat het recht op de IACK moet worden beoordeeld aan de hand van een materiële toets.

Wat nu te doen? Nadat we ons allemaal hebben ingelezen, vraagt Kessener naar onze eerste reactie zonder nadenken: wat raakt je? En dan naar onze tweede gedachte. Mijn eerste reactie is: overmacht. In principe is de situatie hetzelfde als ervoor, alleen door die vertraagde bouw kwam er een kink in de kabel. Ook de andere aanwezigen reageren veelal zo. Niet elke belastingplichtige weet dat je een briefadres moet opgeven als je geen woonadres meer hebt of is daar vanwege de stressige situatie niet mee bezig. Mijn tweede gedachte is: volgens de wettekst heeft de belastingambtenaar gelijk. Het is een typisch geval van een geschil over de letter en de geest van de wet.

Maar er zijn meer perspectieven. We moeten allemaal vanuit een verschillende rol de kwestie te beoordelen: een collega, de minister, de buurman — in ieder geval niet je eigen perspectief. En soms juist uitvergrote perspectieven: vanuit wantrouwen of vertrouwen. Kessener noteert alle perspectieven. Dan komen we bij ‘schijnbare tegenstellingen’: zaken die tegelijk spelen, zoals bij ‘eerlijkheid’. Is dat gelijke behandeling of juist rekening houden met persoonlijke omstandigheden? En betekent ‘één Belastingdienst’ duidelijke kaders scheppen of ruimte voor handelen houden? En wat is een reëel mensbeeld? Moeten we fraude voorkomen en bestrijden of uitgaan van vertrouwen en ‘aansluiten bij doenvermogen’? Het is natuurlijk ‘en-en’. Binnen onze casus moeten we vaststellen welke ‘ruimte in het recht’ er is en op welk beginsel we ons baseren. Het gelijkheidsbeginsel, legaliteitsbeginsel, proportionaliteitsbeginsel en evenredigheidsbeginsel komen voorbij.

Oplossingen

Dan mogen we mogelijke oplossingen formuleren. Is de casus niet gemakkelijk op te lossen met een ‘goedkeurend beleidsbesluit’? Of is de casus ‘kwetsbaar’ in de politieke arena en is er risico voor negatieve publiciteit? Conclusie: er moet én gelijke behandeling zijn én rekening worden gehouden met de feiten en omstandigheden van het individu. En er moet een duidelijk kader zijn waarin bijna alle situaties kunnen worden opgelost. Maar er moet ook handelingsruimte zijn voor situaties die niet passen binnen de standaard. Kortom: beginselgeleide uitvoering van de wet.

We mogen alles nog eens overzien: wat weegt het zwaarst? En komen tot een soort individuele vooroplossing. Die komt redelijk overeen: men is voor het handelen naar de bedoeling van de wet en voor maatwerk. ‘Het oplossen van de beperking van kaders moet niet tot nieuwe kaders leiden’, zei Oldenhof tijdens het voorgesprek. ‘Het is dynamisch. Zo vorm je een gedeeld moreel kompas. Dat is een doel van de casusdialogen.’

Volgens Meijerman wilden medewerkers handvatten voor het toepassen van het recht en kunnen zij er zo mee oefenen. ‘Laat weten waarom je anders met een wet bent omgegaan en deel het als best practice: hoe kwamen we tot die conclusie? Het gaat om het hoe in plaats van het wat.’ Er zijn dus handvatten om subjectiviteit te objectiveren. ‘Je bespreekt met elkaar hoe ver een regel doorwerkt en komt tot een gezamenlijk maatgevoel.’

Kessener vult aan dat er de afgelopen jaren hard is gewerkt aan eenheid in beleid en uitvoering, zodat een Groninger hetzelfde wordt behandeld als een Maastrichtenaar. Tegelijkertijd wil de Belastingdienst oog hebben voor individuele feiten en omstandigheden. ‘Die ruimte leek wat verloren. Ambtenaren werken in die spanning en dat brengt dilemma’s en ongemak met zich mee. Handelingsperspectief is dus vereist.’

Huilende ambtenaren

De opvatting over wat een uitvoeringsorganisatie mag is intussen veranderd. Toen er meer ruimte kwam voor de menselijke maat, riep dat veel verschillende emoties op. Kessener kreeg zowel huilende ambtenaren binnen (‘Nu mag het eindelijk wel’) als ambtenaren die allang die ruimte namen.

Volgens Meijerman is het zaak om democratie en rechtsstaat in balans te houden. ‘Dat is nooit een vast gegeven. Kijk naar rechters die uitspraken doen in de zaken van Urgenda of over stikstof. Als de Belastingdienst hierin ook een belangrijkere rol krijgt, moeten we medewerkers hierin meenemen.’ En dan moet het ook vertrouwd voelen als een collega zegt: je hebt ongelijk. Die vrijheid moet er zijn. En die sfeer van oneens zijn mag er zijn, vult Oldenhof aan. Meijerman: ‘We moeten ons realiseren dat dingen minder snel fout zijn dan we denken. Er is ruimte.’ Hoewel het behoorlijk benauwd is geworden in de kamer, noemen alle deelnemers de casusdialoog ‘waardevol’. Palmen benoemt het verschil in uitvoering van de wet en het toepassen van het recht. ‘Er zijn veel tinten grijs.’

Zelf zag ik acht consciëntieuze ambtenaren hun best doen alle perspectieven te vinden om tot een afgewogen besluit te komen. Gemakkelijker kunnen ze het niet maken, wel menselijker.