Training: Niet meer zwart-wit kijken

Niet iedereen die een fout maakt bij het invullen van belastingpapieren is meteen een fraudeur. De Toeslagenaffaire maakte dat pijnlijk duidelijk. De Belastingdienst oefent haar personeel om concrete casussen anders te leren bekijken. Binnenlands Bestuur mocht meedoen.

Menselijke maat

Het is wennen, de ‘nieuwe openheid’ bij de Belastingdienst. Een volgende Toeslagenaffaire wil de dienst voor­komen. Daarom werd Jindra Kessener, ­senior adviseur Leiderschap & Cultuur bij de dienst, gevraagd de cursus ‘menselijke maat’ te ontwikkelen en zitten we deze middag met negen mensen aan tafel in een warme ruimte in het rijkskantoor De Knoop in Utrecht. Behalve Kessener en Ben Oldenhof, afdelingshoofd bij ‘Particulieren’, is ook een aantal medewerkers aanwezig van de Amsterdamse vestiging. Iedereen doet mee aan de ­discussie, inclusief de verslaggever van Binnenlands Bestuur. Zo krijg ik volgens Kessener het beste beeld van de dynamiek rond deze kwestie.

Juiste vinkje

Met ‘casusdialogen’ moeten de deelnemers zich beter bewust worden van de beschikbare ‘ruimte in het recht’. Wat is proportioneel bij het toepassen van de wet? Wat niet? Als iemand vier jaar lang geen aangifte doet, geef je dan een boete of is het beter eerst een gesprek te voeren? De onderwerpen in de dialogen lopen uiteen. Van harde termijnen en vereisten en ‘het juiste vinkje’ tot spanning met rechtsgevolgen. Ook de verhouding tussen boete en schuld is een onderwerp.

Modernisering

‘Je merkt dat modernisering nodig is. De wet raakt achterhaald en kan niet altijd meer worden toegepast zoals bedoeld’, aldus Oldenhof. Het doel is daar scherp naar te kijken, bijvoorbeeld niet steeds automatisch een hogere boete opleggen, want dan is de persoon niet geholpen met zijn problemen. ‘Tegelijk moeten we ook in het belang van de maatschappij werken: oog blijven houden voor fraude of kwade bedoelingen en die aanpakken.’

Boete

Bij de Belastingdienst werken ‘boete-specialisten’ die adviseren over een ‘passende’ boete. De eerste vraag is: willen we überhaupt een boete opleggen? ‘Kernvraag is dan: deed je iets bewust of had je het kunnen weten?’, legt fiscalist Vincent Meijerman uit. ‘Dat kun je alleen achterhalen in een gesprek met een belastingplichtige en dan moet je het dus wel of niet geloven. Dat is best ingewikkeld.’

Bewustzijn

Meer bewustzijn bij medewerkers is belangrijk. Vroeger voerde je de wet uit en dan had je je werk goed gedaan. ‘Een verzuimboete is meteen 369 euro. Is dat wel passend?’, zegt een deelnemer. ‘Niet meer zwart-wit kijken, maar meer rekening houden met de situatie, wat tot maatwerk kan leiden. Dat moeten we anders invullen. Eerst moeten we ons bewust worden van de impact van een boete. En realiseer je ook wat je taak is: het vaststellen van een belastingschuld.’

Maatwerk

Boete is straftoemeting en straftoemeting is maatwerk, vult Meijerman aan. Dat betekent niet dat er geen boetes meer mogen worden opgelegd als de gedraging beboetbaar is, stelt de eveneens aanwezige Sandra Palmen. Zij waarschuwde in 2017 voor ernstige gebreken in het toeslagensysteem en werd onlangs raadsheerplaatsvervanger bij de Centrale Raad van Beroep. Haar taak is daarnaast rechtsstatelijk handelen uitdragen onder alle rijksambtenaren.

Correctie

‘Als het effect onnodig of onevenredig nadelig is, kan een correctie op de maatregel passend zijn’, vindt Palmen. Oldenhof stelt dat het doel van een boete vergelding en gedragsverandering is. ‘Maar is het opleggen van de boete proportioneel en draagt dat hieraan bij?’ Volgens Kessener is de vraag: begrijpt de burger wat hij moet doen en weet hij dat er consequenties zijn?

Moreel kompas

‘Het oplossen van de beperking van kaders moet niet tot nieuwe kaders leiden’, aldus Oldenhof. ‘Het is dynamisch. Zo vorm je een gedeeld moreel kompas. Dat is een doel van de casusdialogen.’ Volgens Meijerman wilden medewerkers handvatten voor het toepassen van het recht en kunnen zij er zo mee oefenen. ‘Laat weten waarom je anders met een wet bent omgegaan en deel het als best practice: hoe kwamen we tot die conclusie? Het gaat om het hoe in plaats van het wat.’ Er zijn dus handvatten om subjectiviteit te objectiveren. ‘Je bespreekt met elkaar hoe ver een regel doorwerkt en komt tot een gezamenlijk maatgevoel.’

Huilende ambtenaren

Kessener vult aan dat er de afgelopen jaren hard is gewerkt aan eenheid in beleid en uitvoering, zodat een Groninger hetzelfde wordt behandeld als een Maastrichtenaar. Tegelijkertijd wil de Belastingdienst oog hebben voor individuele feiten en omstandigheden. ‘Die ruimte leek wat verloren. Ambtenaren werken in die spanning en dat brengt dilemma’s en ongemak met zich mee. Handelingsperspectief is dus vereist.’ De opvatting over wat een uitvoeringsorganisatie mag is intussen veranderd. Toen er meer ruimte kwam voor de menselijke maat, riep dat veel verschillende emoties op. Kessener kreeg zowel huilende ambtenaren binnen (‘Nu mag het eindelijk wel’) als ambtenaren die allang die ruimte namen.

Ruimte

Volgens Meijerman is het zaak om democratie en rechtsstaat in balans te houden. ‘Dat is nooit een vast gegeven. Kijk naar rechters die uitspraken doen in de zaken van Urgenda of over stikstof. Als de Belastingdienst hierin ook een belangrijkere rol krijgt, moeten we medewerkers hierin meenemen.’ En dan moet het ook vertrouwd voelen als een collega zegt: je hebt ongelijk. Die vrijheid moet er zijn. En die sfeer van oneens zijn mag er zijn, vult Oldenhof aan. Meijerman: ‘We moeten ons realiseren dat dingen minder snel fout zijn dan we denken. Er is ruimte.’

Lees hoe de casusdialoog zelf ging in Binnenlands Bestuur nr. 7 van deze week.