‘Ambtenaar, vaar je eigen koers’

Waarden bij overheid belangrijker dan regels

‘Kein Mensch hat das Recht zu gehörchen’, zei de filosofe Hannah Arendt meer dan vijftig jaar geleden. Natuurlijk, ons Duits is niet meer wat het is geweest, maar afgezien daarvan: het is wel een diepe, hè? ‘Je hebt niet het recht om te zeggen: opdracht is opdracht. Je kunt je niet verschuilen achter de opdracht de wet te moeten uitvoeren. Je hebt de morele plicht om je verstand te gebruiken. Je bent een volwaardig mens. Gehoorzamen doe je in de kinderkamer’, legt juriste Ellen Boleij (68) de betekenis van Arendts uitspraak uit.

De wijze les van Arendt uit 1964 zou het credo van alle mensen die overheidsbeleid uitvoeren moeten zijn, vindt Boleij, die in de jaren negentig juridisch beleidsmedewerker was bij de gemeente Nijmegen en daarna tot haar pensionering leiding gaf bij de IND. Ze werkte haar proefschrift uit 2018 aan de Radboud Universiteit uit tot het vorige week verschenen boek Een draad in het weefsel. Overheidsbeleid uitvoeren met Hannah Arendt.

Over de boodschap van het boek zegt Boleij: ‘We hebben ons teruggetrokken achter een wal van regels, maar de menselijke maat in de uitvoering is daarmee uit beeld verdwenen. Na een misstap verdwijnt de menselijke maat weer verder uit beeld, want wat gebeurt er: de regels worden aangescherpt en er komen protocollen bij. De ideeën van Hannah Arendt over een goede overheid slaan een brug tussen die wereld van regels en de leefwereld van mensen en brengen de menselijke maat terug.’

Die brug moet in dit tijdsgewricht van regels en protocollen worden geslagen, omdat het aanvaarden van overheidsbeleid onder druk staat en de kloof tussen overheid en burger groter wordt, aldus Ellen Boleij. ‘De Tweede Kamer onderzoekt het verlies van de menselijke maat bij uitvoeringsorganisaties als de Belastingdienst, UWV en CBR. Die teloorgang is denk ik te wijten aan het feit dat we zijn gefixeerd op management en regelgeving; de uitvoering en de uitvoerders zijn ondergeschikt. Het bestuur is verantwoordelijk en als uitvoerder doe je wat je wordt opgedragen.’

Schuren
De politiek bepaalt wat de organisatie uitvoert en het management bepaalt hoe dat gebeurt. Politiek en management hebben daarbij de neiging om oplossingen te zoeken in de rationeel-technische en de juridische sfeer, aldus Boleij. En daar gaat het volgens haar mis als het aankomt op het geloofwaardig uitvoeren van overheidsbeleid. ‘De uitvoerende overheid komt meestal pas in de aandacht van de politiek als dingen fout gaan. Door de uitvoering te onderschatten, loopt het spaak bij de uitvoering van regels die meestal met de beste bedoelingen zijn bedacht. De uitvoerende medewerker zou juist het schuren tussen de leefwereld van mensen en de systeemwereld van regels kunnen verminderen.’

Om de kwaliteit van het uitvoeren van overheidsbeleid te verbeteren en de menselijke maat terug te brengen, kunnen medewerkers het verschil maken. Zij willen verantwoordelijkheid dragen voor hun werk. Persoonlijke motivatie en waarden die wij tot de privésfeer rekenen, staan daarbij centraal, aldus Boleij. ‘Als ambtenaar ben je deskundig, heb je een mening en communiceer je daarover binnen je afdeling. Dit afstemmend, vaar je je eigen koers.’

Ze moest tijdens het schrijven van het boek denken aan een stage die ze lang geleden als rechtenstudent liep bij een gemeentelijke sociale dienst. ‘Op de bureaus van de maatschappelijk werkers had ik heel wat literatuur gezien, maar een wetboek was daar niet bij. “O ja, de wet”, was dan wel eens de reactie. “Maar wat we doen is mensen helpen. Daarvoor hebben we intern beleid en richtlijnen en systemen waarin we alles registreren. We overleggen in het team en dat voldoet.” Wat toen kon, kan niet meer, en dat is de dood in de pot. Vorm gemeenschappelijkheid binnen je team en organisatie over wat kan en wat niet kan.

Overstijg je eigen mening en eigenbelang. Een mening gesmeed in het vuur van een open discussie dóet ertoe. Dat is nuttiger dan weer een protocol. Haak aan bij de leefwereld van mensen.’

Brug
En daarbij kan de Duits-Amerikaanse filosofe Hannah Arendt (1906-1975) uitvoerders en bestuurders van dienst zijn, aldus Boleij. ‘Zij slaat een brug tussen de juridische en rationeel-technische dimensies en de sociale en morele dimensies en biedt een blik op het geloofwaardig uitvoeren van overheidsbeleid. Hiervoor is geen nieuw beleid nodig, geen nieuwe investeringen in infrastructuur, wetgeving of onderzoekscommissies. Ik ‘ontmoette’ Hannah Arendt tijdens mijn promotieonderzoek. Ik kon mijn geluk niet op. Wat mij vooral aantrok was dat Arendt de
nadruk legt op het actieve leven. Geen abstracte begrippen, geen zweverige fantasieën. Ze stelt ons ook geen ándere, betere wereld in het vooruitzicht. We hebben het te doen met déze wereld, die we samen delen. Haar uitgangspunt van menselijke waardigheid is heel praktisch en heel dichtbij, maar het vraagt wel om vertrouwen in elkaar én in je eigen kompas.’

Hannah Arendt was één van de belangrijkste politieke denkers van de vorige eeuw. Ze studeerde filosofie bij Martin Heidegger en Karl Jaspers. Ze verliet in 1933 Duitsland nadat ze gearresteerd was geweest door de Gestapo en acht dagen had vastgezeten. Na in Parijs te hebben gewoond, vluchtte ze in 1941 naar New York. Arendt is vooral bekend om haar analyse van totalitaire samenlevingen en haar verslag van het Eichmannproces in 1961. Volgens Arendt was de SS’er Adolf Eichmann, verantwoordelijk voor de deportatie van joden naar de concentratiekampen, geen monster maar een grijze muis die zijn taken zonder nadenken uitvoerde. Het kwaad was beangstigend gewoon.

Niet voor niets staan zelfstandig denken en oordelen en je verantwoordelijkheid nemen centraal in de filosofie van Hannah Arendt. Precies wat mensen die overheidsbeleid uitvoeren (meer) ter harte zouden moeten nemen. Ellen Boleij: ‘Wanneer je als medewerker in je functie gescheiden bent van je persoon, dan ben je een radertje in een machine. Je moet instaan voor je werk en de beslissingen die je neemt.’ Scheiding tussen persoon en functie ontmenselijkt, zegt Arendt. ‘Het is onbestaanbaar dat iemand die voor de publieke zaak werkt om vijf uur de computer uitzet en verzucht: hè, hè, en nou word ik weer mens.’

Volledig mens
Hannah Arendt verlangt volgens Boleij dat de uitvoerder in een bureaucratie volledig mens is. ‘Er is geen sprake van gehoorzamen of van het uitvoeren van bevelen of opdrachten. Gehoorzamen strookt niet met het uitgangspunt van Arendt dat ieder mens steeds opnieuw vrij is om een keuze te maken.’

Mensen die overheidsbeleid uitvoeren mogen zich niet gedragen als een machine, aldus Boleij. Ombudsman in Amsterdam Arre Zuurmond signaleerde dat een paar jaar geleden wel. In een interview zei hij: ‘Ik heb vaak het gevoel dat ambtenaren als ze op kantoor komen bij de ingang hun hart en hersenen afleggen en dan meedraaien in een systeem en gedachteloos hun werk doen, zonder erbij stil te staan wat ze aan het doen zijn, waarom en of dat het goede is.’

Ellen Boleij daarover: ‘De ambtenaar als functionaris, niet als mens. Iemand die zijn taak beperkt opvat, zich verschuilt achter regels en zich niet in de positie van de burger verplaatst. Juist dit soort gedrag leidt ertoe dat burgers de uitvoerende overheid als weinig responsief ervaren.’

Regels kunnen de menselijke maat flink in de weg zitten. Boleij: ‘Beginselen van behoorlijk bestuur worden soms tot een procedure-aangelegenheid binnen een bureaucratische organisatie, terwijl een uitvoerder gewoon de telefoon moet kunnen pakken om een burger te vertellen dat hij of zij het aanvraagformulier verkeerd heeft ingevuld. Dat kan niet binnen de organisatie passen en dan wordt een verkeerd ingevulde aanvraag afgewezen. Dan gaan we af op ‘the computer says no’ . Zo moeten we niet te werk gaan. De computer heeft niet het laatste woord.’

De ambtenaar die binnen de gemeenschappelijkheid van een afdeling zijn eigen koers in de wereld van regels en protocollen vaart, cultiveert een open geest en staat open voor voortdurende ontwikkeling. ‘Het ontwikkelen van een open geest is volgens Arendt essentieel. Waardigheid en zelfrespect zijn de basis voor het bewaren van je persoonlijke integriteit’, aldus Boleij.

‘Het managementmodel moet dat wel toelaten. Een leidinggevende moet openstaan voor feedback van medewerkers over wat zij ervaren bij het uitvoeren van hun werk. Een kritische denkhouding is nodig om zaken goed te doordenken en een mening te vormen of een weg vooruit te kiezen. Dat is heel iets anders dan subjectiviteit of relativisme, scepsis of cynisme. Cynisme trekt alles in twijfel. Het vlakt alles af. Uiteindelijk betekent het dat niets waar is of zinvol is.’

Waarden
Een team bij een gemeente of elke andere uitvoerende dienst dat werkt in de geest van Hannah Arendt, bespreekt de waarden die in de uitvoeringspraktijk een rol spelen. Boleij: ‘Het vormen en onderhouden van gemeenschappelijkheid in een Wmo-team bijvoorbeeld, gaat aan de hand van het bespreken van vragen als: “Wat betekent zelfredzaamheid eigenlijk? Hoe gaan we daar in onze praktijk mee om?”

Je zult dan zien dat het uitvoeren van overheidsbeleid helemaal niet neutraal en waardevrij is. Een beslissing is niet waardevrij. Dat kan betekenen dat je een beslissing moet nemen waar je het zelf niet mee eens bent. Als professional doe je niet alleen wat jij vindt dat goed is. Maar je kunt het wel uitleggen. Je kunt je beslissing overbrengen en verklaren en luisteren naar de reactie van de burger. Dit is toch geen rocket science?’

Een overheid die de leefwereld van mensen gelijkelijk met zorg en respect benadert en daarmee de menselijke maat terugbrengt, is volgens Boleij een geloofwaardige uitvoerende overheid. ‘De kloof tussen overheid en burger wordt kleiner en het vertrouwen over en weer neemt toe. Burgers accepteren beslissingen eerder. De vastgelopen bureaucratie krijgt weer adem. Het behoorlijk uitvoeren van overheids beleid zou ook zomaar een aantal wettelijke voorschriften overbodig kunnen maken.’

Door verantwoordelijkheid te nemen en ons niet te verschuilen achter protocollen en logaritmes, weven we in de woorden van Ellen Boleij een ‘draad in het weefsel’ van menselijke relaties en brengen we de menselijke maat bij het overheidsloket weer terug. Het is niet voor niets de titel van haar boek.

Boleij besluit: ‘Dit weefsel heeft de draden nodig van alle unieke mensen; daarom zijn nataliteit en pluraliteit zo belangrijk. Nataliteit is de unieke eigenschap van mensen om steeds opnieuw te kunnen beginnen en initiatief te nemen. Elk mens doet ertoe en elke draad is nodig om de wereld te bouwen. Samen weven we een draad in het weefsel van menselijke betrekkingen en maken het weefsel sterk en veelkleurig.’

CV
Ellen Boleij (Eindhoven, 1952) studeerde rechten aan de Universiteit van Tilburg en religiestudies aan de Radboud Universiteit. Boleij werkte als jurist en leidinggevende in het bedrijfsleven, bij de gemeente Nijmegen en bij de IND. Boleij promoveerde in 2018 met een proefschrift ‘Weaving a Thread in the Web of Human Relations. Discernment and Decisions of the Public Administration in the Spirit of Hannah Arendt.’

‘Een draad in het weefsel. Overheidsbeleid maken met Hannah Arendt’ is verschenen bij uitgeverij ISVW.