Nog maar 22 maanden tot de Big Bang

Op 1 januari 2020 treedt de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren in werking. De eenzijdige aanstelling die nu voor ambtenaren geldt wordt dan omgezet in een tweezijdige arbeidsovereenkomst. Een grote operatie voor gemeenten, provincie, het rijk en andere typen overheden. Maar: ‘Ze zijn er nog nauwelijks op voorbereid’, zegt een specialist.

Ambtenaar moet mentaal worden voorbereid op Wrna

Het lijkt ver weg, maar dat is het niet.’ Kernachtiger kan Anton Revenboer niet uitdrukken waarom overheden toch eens echt moeten beginnen met de invoering van de Wnra. Hij heeft, als senior manager publieke sector bij BDO Advisory nog weinig echt concrete voorstellen gezien, en er zijn nog slecht 22 maanden te gaan.

Hij vermoedt dat er minstens vijfhonderd instellingen zijn die met de Wnra worden geconfronteerd: 380 gemeenten, de provincies, waterschappen, gemeenschappelijke regelingen, zelfstandige bestuursorganen. De nieuwe wet leidt ertoe dat de rechtspositie van deze ambtenaren zoveel mogelijk wordt gelijkgetrokken met die van werknemers in het bedrijfsleven. Ze verliezen hun aanstelling, krijgen daarvoor in de plaats een arbeidsovereenkomst maar behouden wel hun ambtenarenstatus. Dat wil zeggen dat de ambtseed, integriteitseisen en de beperking van grondrechten – zoals de vrijheid van meningsuiting – voor hen blijft gelden.

Veel blijft hetzelfde, veel zal ook veranderen. Niet dat er bij gemeenten helemaal niets gebeurt ter voorbereiding. ‘Ik zie dat de afdelingen HR of Juridische Zaken bij gemeenten nu stappenplannen aan het opstellen zijn’, zegt Revenboer. ‘Wie moet wanneer en waarbij worden betrokken, hoe zien de tijdspaden eruit. Belangrijk, maar het raakt nog niet aan de inhoud van de Wnra. Dat zijn immers de rechtspositieregelingen.’ Revenboer vermoedt dat bij gemeentesecretarissen, doorgaans verantwoordelijk voor dit dossier, nog weinig bekend is wat de nieuwe wet precies inhoudt. ‘Op onze site kunnen gemeenten een Wrna-scan invullen. Daaruit blijkt dat ze op bewustwording een score halen van 1 à 2, op een schaal van 5. Op voorbereiding scoren ze nog minder, 0 à 1.’

Opleidingsbehoefte
In de Regio Gooi & Vechtstreek, een samenwerkingsverband van zeven gemeenten – waaronder Hilversum, Huizen en Gooise Meren – zijn ze een stap verder. Daar coördineert Ydetta Schippers de invoering Wnra. ‘We hebben eerst onderzocht of we in dit dossier wel samen moesten optrekken. In de regio werken 2200 ambtenaren en uit efficiencyoogpunt bleek het zinvol dit gezamenlijk te doen. Kosten kunnen worden bespaard, inspanningen beheerst’, aldus Schippers. Wat de rol van de Regio moest worden, werd bepaald aan de hand van gesprekken met HR-managers, HR-adviseurs en (arbeids)juristen van de gemeenten.

Op dit moment zijn de acties om de Wnra te implementeren alleen nog maar op hoofdlijnen uit te tekenen, zegt Schippers. ‘De volledig impact van de invoering van de Wnra is nog onduidelijk, net als de inzet voor cao-onderhandelingen en de ondersteuning die de Vereniging van Nederlandse Gemeenten gaat bieden.’

De Regio Gooi & Vechtstreek stelde in september 2017 een regionale expertgroep in die vanaf 2018 stapsgewijs wordt omgevormd naar een regionaal ‘transitieteam’. De expertgroep – onder andere een HR- adviseur en een beleidsmedewerker arbeidsvoorwaarden van iedere gemeente – houdt zich bezig met de voorbereidingen: de ondersteuning van de VNG in kaart brengen, verkennen van de gevolgen voor en opleidingsbehoefte van de afdelingen P&O en (arbeids)juridische functies en het vormgeven van het toekomstige transitieteam. Dat laatste krijgt als opdracht de acties zodanig voor te bereiden dat gemeenten zelf lokaal de implementatie kunnen doen. In dat team komen waarschijnlijk ook medewerkers van Financiën en Communicatie.

Ook het Interprovinciaal Overleg is druk doende met de voorbereidingen. Projectmanager Rianne Becht heeft bijna een dagtaak aan het transitietraject. Met de mensen die bij de provincies de kar trekken is maandelijks overleg. Daarin wordt vooral besproken wat het IPO (centraal) kan doen en wat de provincies zelf moeten doen. Dat laatste is in ieder geval: hun eigen systemen op orde brengen. ‘Daar kunnen procedures in zitten die betrekking hebben op de eenzijdige aanstelling. Mogelijk moet daar een ‘wederzijds akkoord’ worden ingebouwd nu we naar de tweezijdige arbeidsovereenkomst gaan’, licht Becht toe. ‘Wat we centraal kunnen doen is het maken van modeldocumenten en modelbrieven, bijvoorbeeld als een nieuwe medewerker in dienst treedt en een arbeidsovereenkomst sluit.’

Becht spreekt van ‘heel veel werk’. ‘Je denkt in eerste instantie dat het gaat om nieuwe arbeidsrelaties maar het gaat ook om niet verwachte zaken. In subsidieverordeningen kan een zinsconstructie staan als ‘de ambtenaar die is aangesteld is bevoegd om….’. Maar na 2020 zijn ambtenaren niet meer aangesteld. We gaan nu alle verordengingen controleren of daar zulke zinsneden in staan.

Daarvoor hebben we een lijst met zoektermen opgesteld.
Dat werk komt er ook bij.’ En nog iets: het is voortaan het IPO dat, als werkgeversvereniging, een cao naar burgerlijk recht met de vakbonden zal afsluiten. ‘Maar daarvoor moest het IPO eerst bevoegd worden gemaakt’, zegt Becht. ‘Nodig was een statutenwijziging, want volgens de oude statuten kon dat niet.’

Brandjes blussen
Voor ambtenaren zelf is de kern van de wetswijziging toch de nieuwe arbeidsovereenkomst. In de media is de term big bang al gevallen: op 1 januari 2020 worden alle eenzijdige aanstellingen in één klap omgezet in tweezijdige arbeidsovereenkomsten. Dat suggereert een eenvoudige overgang – hetzelfde document met een ander etiket erop. Revenboer: ‘Als je er zó tegenaan kijkt, dan loop je een groot risico. Het is veel meer.

Zo zal de rechter in 2020 met de bril van dat moment naar reorganisaties en disputen daarbij kijken. Je zult dus nu al bij reorganisaties de Wnra-bril van 2020 moeten opzetten.’ De operatie heeft juridische consequenties, financiële en zelfs psychologische: honderdduizenden ambtenaren worden werknemer en vrezen wellicht voor slechtere arbeidsvoorwaarden. Zij moeten mentaal worden voorbereid.

De veranderingen moeten goed landen in de organisatie, waar onrust kan worden verwacht. De ondernemingsraad moet vroegtijdig bij dit programma worden betrokken, adviseert Revenboer. ‘Goed communiceren is van belang, dat voorkomt achteraf brandjes blussen.’

Revenboer benadrukt dat de hele operatie veel vragen zal oproepen en dat antwoorden niet altijd voor de hand liggen. Daarom moeten gemeenten zelf snel op pad om kennis op te doen, vooral op het gebied van het private arbeidsrecht, dat juridisch heel anders is dan het vertrouwde publiekrechtelijke arbeidsrecht, en een andere cultuur en kleuring kent. ‘Dat kan wel eens lastig worden voor HR-managers die jarenlang hun arbeidszaken hebben gedaan binnen het publiekrechtelijke ambtenarenrecht.’

Dat juridische traject volgt de Gooi- en Vechtstreek ook. ‘We hebben nagedacht over een aanpak om huidige regelgeving te screenen. Verder wilden we in beeld krijgen welke rechtspositieregelingen binnen de organisatie gelden en of er tegenstrijdigheden zijn met bepalingen uit het Burgerlijk Wetboek, die na 2020 voor ons gaat gelden’, zegt Schippers.

Adviseur Revenboer wijst op het belang daarvan. Vaak zijn met ambtenaren afspraken gemaakt die mogelijk strijdig zijn met het private arbeidsrecht, waarmee ze na 2020 te maken krijgen. Een eenvoudige omzetting van de aanstelling naar een arbeidscontract levert dan problemen op. Vandaar zijn advies: begin nu al de huidige ‘arbeidsovereenkomsten’ van alle ambtenaren te bekijken en bereid de nieuwe arbeidsovereenkomsten nu al individueel voor. Dat is een hele operatie, honderden, soms duizenden afspraken die bij de aanstelling zijn gemaakt moeten nauwkeurig worden bekeken of ze wel Wnra-proof zijn.

Makkelijker ontslag
Maar zelfs als het juridisch keurig wordt aangepakt, dan is maar één deel van het traject volbracht. Daarom is een programmatische aanpak vereist, die verder gaat dan het puur juridische, vindt Revenboer. ‘Als een projectmanager wordt aangesteld, zal dat in veel gevallen een jurist zijn maar wij zeggen: trek het breder. Die persoon moet wel gezag hebben en dus direct onder de gemeentesecretaris staan. Dan heeft hij statuur en dus daadkracht.’

Het onderschatten van de impact op medewerkers noemt Revenboer een mogelijke valkuil. Die hebben hun oordeel over de Wnra al snel klaar: makkelijker ontslag, geen wachtgeld meer, lagere transitievergoeding. Nu kunnen ambtenaren relatief makkelijk procederen, via bezwaarschriften op bijvoorbeeld een ontslagbesluit, en dat wordt strakker. ‘Voor dit alles is kennis van communicatie en van enige psychologie vereist, en ook een empathische instelling. Veel gemeenten zijn daartoe op dit moment onvoldoende in staat. Die bewustwording zou bovenaan de agenda moeten staan.’

De medewerkers in de Gooi- en Vechtstreek zijn nog nauwelijks bezig met mogelijke toekomstige problemen rond hun rechtspositie, weet Schippers. ‘We hebben nog niet veel vragen gekregen en dus ook weinig gemerkt van enige emotie. Als er vragen komen kunnen we die beantwoorden, hoewel we met smart wachten op de informatietoolkit van de VNG.’

Tot slot is het nodig tijdig overleg te voeren met de afdeling Financiën, benadrukt Revenboer. De Wnra-operatie brengt nogal wat kosten met zich mee: projectkosten voor communicatie en scholing, structurele kosten voor andere arbeidsvoorwaarden. In tegenstelling tot Schippers merkt Revenboer dat het bij gemeenten voorzichtig begint de broeien. Hij krijgt telefoontjes en mailtjes met vragen als: hoe ga ik de nieuwe arbeidsovereenkomsten aanpakken?

Wie moet ik binnen onze gemeente bij deze transitie betrekken? Hoeveel capaciteit moet ik reserveren? En: hoe moeten we samenwerken met andere gemeenten op het gebied van personeelsbeleid? ‘Kleine gemeenten zullen het lastiger vinden voldoende capaciteit en kwaliteit in te zetten voor deze operatie. Juist zij zouden dus samenwerking moeten zoeken met buurgemeenten.’ Ook Schippers erkent dat er nog veel moet gebeuren. Dat gemeenten zelf lokaal de implementatie kunnen doen, noemt zij het zwaartepunt. ‘Zij moeten aan de gang met het neutraal omzetten van lokale regelgeving, procedures op personeelsgebied wijzigen, aanpassen van standaard documenten en werkprocessen, inclusief ICT, het bijscholen van HR-medewerkers en leidinggevenden en medewerkers informeren.’

Vragen over salaris
Bij het IPO is die eerste stap al gezet: het instellen van een projectgroep, breed samengesteld met allerlei mensen uit de provincie. Van de salarisadministratie, van HRM, mensen met verstand van medezeggenschap, projectmanagement, arbeidsjuristen, somt Becht op. ‘Dé vragen waar het om gaat is: wanneer moeten we wat doen om op 1 januari 2020 klaar te zijn, en wie moet het doen. Die projectgroep heeft een projectplan opgesteld dat nu door de projectleiders in de provincies wordt gebruikt voor de implementatie.

Tegelijkertijd wordt nagedacht over de centrale inkoop van cursussen, het opzetten van een Q&A voor de provincieambtenaren die vragen hebben over salaris, ontslag, integriteit, bezwaar en beroep, en wat moet er gebeuren met de omgevingsdiensten die onze cao volgen.’ Becht heeft bij de provincieambtenaren geen onrust gemerkt. ‘We willen op 31 december van dit jaar al een cao hebben. Dan hebben de provincies nog een jaar om deze ‘lokaal’ aan te vullen.’ Revenboers laatste waarschuwing: in 2020 begint het pas écht. ‘Op 1 januari 2020 ben je nog niet klaar met dit proces. Hoe meer je nu goed regelt des te minder problemen er na 2020 zullen zijn.’