‘Opschalen? Nee, liever afschalen!’

Fuseren, daar denkt Rijn en IJssel-dijkgraaf Hein Pieper niet aan. Aan intensief samenwerken des te meer. Zes waterschappen in Oost-Nederland hopen zo minimaal 10 miljoen euro per jaar te besparen. ‘Zelfs het dubbele moet mogelijk zijn.’

Noem het tegen de stroom in zwemmen wat Pieper doet. Het kabinet Rutte II zet immers in op een nieuwe fusieronde in waterschapsland. Hooguit de helft, dat zijn zo’n tien à twaalf schappen, mag er uiteindelijk overblijven. Verder is het de bedoeling de waterschappen op termijn uit de Grondwet te schrappen en ze samen te voegen met de te vormen landsdelen.

Dijkgraaf Pieper gaat op het puntje van zijn stoel zitten. ‘Schrijf maar op: wij gaan het anders doen. Wij, dat zijn Velt en Vecht, Groot Salland, Reest en Wieden, Zuiderzeeland, Regge en Dinkel en Rijn en IJssel, zoeken het in samenwerking. Niks opschalen. In 1950 telde Nederland 2.600 waterschappen, nu nog maar 24. Serieus, wij hebben als waterschappen ons steentje aan de opschaling al redelijk bijgedragen.’

Waar volgens hem met name hypes het land regeren, wilde Pieper met de vijf andere dijkgraven een spa dieper gaan bij het vinden van een werkbaar organisatiemodel voor de waterschappen voor 2020. Leidend waren twee vragen: hoe vinden we dat de samenleving zich ontwikkelt en welke taken komen er op ons af? ’Eerst maar eens over die samen­leving. Iedereen heeft de mond vol over netwerksamenleving. Maar wat is dat eigenlijk? Is dat ook niet net zo’n hype, zo’n waan-van-de-dag-onderwerp? Nee dus. Die netwerk­samenleving bestaat echt. Wat niet meer bestaat, is de civil society waarbij de vakbond alles regelt voor de vakman en wij, de overheden, alles organiseren voor de burger. Mensen gaan het zelf organiseren, zetten daarvoor nieuwe vormen op als corporaties. In 2011 kwamen er daarvan vierhonderd bij. Burgers zorgen meer en meer zelf voor hun omgeving, uit frustratie en vanuit de overtuiging dat ze het zelf beter kunnen. Ze willen iets terugnemen van wat ze ooit door de overheid is afgenomen.’

Dood
Pieper haalt hoogleraar Manuel Castells aan. Als je ziet dat die oude samenleving dood is, zoals deze Spaanse socioloog stelt, dan moet de overheid ook een andere houding gaan aannemen. ‘Ophouden met de burger te ontzorgen. Het is van het grootste belang dat de burger zelf zorg houdt voor zijn omgeving. Er is ook geen andere keuze, want zonder de inzet van die burgers kunnen we als waterschap de taken nooit aan waar we voor staan en voor komen te staan. Dat zijn naast de aloude zorgtaken – droge voeten, schoon water en veiligheid achter de dijken – ook de nieuwe: klimaatverandering en daaruit voortvloeiende veranderingen van de wateropgaven.’

Om die opgaven aan te kunnen is volgens Pieper een flexibele organisatie nodig: een organisatie die tegelijk met wisselende partners op meerdere speelvelden en verschillende schaalgrootten – ‘multischalig’ – kan acteren. Het aloude recept van een fusie schiet dan tekort. ‘Dat is hooguit een oplossing voor een beperkt aantal problemen. Je won op een aantal terreinen, maar je verloor ook veel. Vroeger kon dat vaak niet anders, maar met de huidige middelen heb je meer mogelijkheden, daar maken wij gebruik van.’

‘Voor elke taak zoeken we nu met z’n zessen naar een zo effectief en efficiënt mogelijke schaal. Want als je eerlijk bent, kun je niet alle taken met één schaal eenduidig borgen. Uit een verkenning die we hebben laten maken, blijkt dat er geen model bestaat waarop alle verschillende taken en verwachtingen optimaal kunnen worden bediend. Voor die verschillende taken zul je verschillende overheden nodig hebben. Veiligheid is landelijk af te stemmen. Ik bedoel: als we híer niet voldoende aan hoogwaterbescherming doen, krijgen ze in Rotterdam straks geheid problemen. Verder lopen er vier stroom­gebieden in ons gebied. Dat betekent weer dat je het werk op een andere, kleinere schaal moet organiseren. Want dat specifieke werk kun je alleen maar goed doen als je kennis van hebt van het gebied.’

Hij pakt er een waterkaart bij om zijn betoog visueel kracht bij te zetten. Erop is een wirwar van blauwe lijntjes te zien: stroompjes, sloten, lopen en waterlopen, groot en klein. ‘Gebiedskennis vraagt medewerkers die in het gebied wonen. Zij moeten weten hoe het water loopt. Water heeft een geheugen. Wat bij een fusie als eerste verdwijnt, is die specifieke kennis. Want wat gebeurt er? Een grote organisatie gaat uit het oogpunt van efficiency medewerkers los van hun gebied inzetten. Water heeft een geheugen, maar de organisatie niet meer.’

Verkeerde besluiten
Dat kan volgens de dijkgraaf van Rijn en IJssel tot ‘verkeerde’ besluiten leiden. Zonder concrete missers te noemen, zegt hij uit eigen ervaring te spreken. ‘Wij zijn in 1997 gefuseerd en daarbij een deel van de gebiedskennis kwijtgeraakt. Bepaalde gebieden hadden we gewoon niet meer in beeld.’

Met de klimaatverandering wordt de uitdaging volgens hem alleen nog maar groter. Door het extremere weer neemt het aantal plensbuien toe. Dan moet je weten waar de problemen zijn te verwachten. Het grote probleem wordt echter niet de nattigheid, maar de droogte. Laag water betekent heel simpel dat de opbrengst van de landbouwgrond achteruit holt, waardoor de kans op faillissementen toeneemt. ‘En de bevoorrading van het achterland loopt gevaar: bij laag water kunnen de schepen niet meer varen, en kunnen er geen kolen meer naar de energiecentrales in Duitsland. Dat probleem was bij de lage stand van de Rijn vorig jaar al nijpend.’

Wat Pieper ermee wil zeggen is dat op al deze fronten de behoefte aan kennis groter wordt en dat elk probleem om samenwerking op een andere schaal vraagt – een mix van samenwerkingsverbanden. ‘Het is niet one size fits all.’

Pieper gebruikt de lange aanloop om de keuze voor de nieuwe organisatievorm van het multischalig werken grond te geven. Op alvast vier terreinen – ict, inkoop, personeel en zuiveringen – gaan de zes waterschappen samenwerken om te komen tot betere kwaliteit, minder kwetsbaarheid en, niet in de laatste plaats, kostenbesparing. Dat wordt een hele kluif, want de waterschappen zijn op de genoemde terreinen erg verschillend. Neem ict. Daar blijken 400 verschillende systemen te draaien. Op cao-gebied zijn 120 verschillende interpretaties geteld. Qua inkoop blijkt iedereen er eigen protocollen op na te houden, als ze er al zijn. Dat alles wordt zoveel mogelijk geharmoniseerd, waarna de zes schappen als één partij de markt op gaan. Pieper: ‘Het maakt prijstechnisch nogal een verschil of je straks een opleidingenpakket aanschaft voor 2.400 of voor 330 mensen.’

Medewerkers gaan aan de slag alsof ze voor één organisatie werken die bestuurlijk op afstand wordt aangestuurd als een gemeenschappelijke regeling. ‘Even voor alle duidelijkheid’, zegt Pieper, ‘er worden geen, herhaal geen, shared service centra gevormd. Want het gevaar daarvan is dat ze op gegeven moment los van je eigen organisatie komen te staan, waarna je er helemaal niets meer over te zeggen hebt. Dus: geen nieuwe organisatie en personeel wordt niet geoutsourced.’

Op bestuurlijk vlak zal in overleggen met provincies, de Unie van Waterschappen, Duitsland en andere partners met regelmaat met één vertegenwoordiging van de zes waterschappen worden opgetreden.

Maar multischalig werken beperkt zich niet tot samenwerking tussen de waterschappen. Op dezelfde wijze zoeken de waterschappen ook samenwerking met gemeenten, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties.

Die nieuwe manier van samenwerken moet een flinke kostenbesparing opleveren. Een conservatieve raming laat een besparing zien van 11 tot 13 miljoen euro per jaar. ‘Maar 25 miljoen euro per jaar moet mogelijk zijn’, zegt Pieper.

Drijfveer
Toch stelt hij dat geld niet de enige drijfveer is om tot deze organisatievorm te komen. ‘Het gevaar als je iets op één waarde – geld – organiseert, is dat je jezelf oogkleppen geeft. Zie waar de focus op alleen aandeelhouderswaarde bij de banken toe heeft geleid. Ze verloren de spaarders uit het oog voor wie ze het deden. Zo is het ook een fabel dat reorganisaties en fusies altijd effi­ciencywinst opleveren.’

Niet zelden leidt opschaling tot verlies aan identiteit, gemeenschapszin. ‘Mensen willen ergens bijhoren, eigenaarschap voelen. Dat is een deel van de passie. De politiek vergeet vaak dat belang van sociaal kapitaal, van cultuur en identiteit. Mijn ervaring is dat als het sociale verband in je organisaties goed is geborgd, het klimaat veilig voelt, er met meer inzet wordt gewerkt. Alleen in zulke organisaties vinden werkelijke innovaties plaats.’

Almaar verder fuseren, het zal niet verbazen, de CDA-bestuurder gelooft er niet in. Haags blauwdrukdenken, dat is wat het volgens hem is. Hij kent de discussies, want zat voor zijn partij een poos in de Tweede Kamer. ‘Maar ja, het is erg in de mode hè. En we praten elkaar in Nederland graag na. Opschaling zou goed zijn. Dan zeg ik: kijk naar onze scholen hoe goed het is. Hou toch op! Daarbij komt: groter is vaak duurder. Dat blijkt uit diverse benchmarks en onderzoeken. Wie eerlijk naar de cijfers kijkt, weet dat minister Plasterk [Binnenlandse Zaken/red] met zijn fusieverhaal van alleen maar 100.000+ gemeenten en vijf landsdelen een sprookje vertelt. Volgens mij heeft hij een verborgen agenda.’ Namelijk? ‘Dat hij meer ambtenaren wil’, grijnst Pieper. ‘We moeten af van zijn one size fits all-fixatie, van zijn idee dat opschalen altijd beter is. Nee, eerder nog moeten we afschalen.’