Een loyale ambtenaar is vooral geen slaafse volger

Er bestaan veel misvattingen over Max Webers visie op de bureaucratie. Hij beoogde geen slaafs volgende ambtenaar, maar een ambtenaar die door de unieke arbeidsrechtelijke positie in staat wordt gesteld vanuit zijn expertise loyaal en neutraal aan het algemeen belang bij te dragen.

Tegenspraak

Welbeschouwd verschilt Webers denkwijze niet zozeer van die van Hannah Arendt over hoe ambtenaren hun vak dienen uit te oefenen, zo stellen Roeland Spruyt en Jeroen van Andel in een essay in Binnenlands Bestuur. Doorgaans worden Weber en Arendt tegenover elkaar gesteld. Zo is er een groep van wetenschappers, politici en ambtenaren die een als ‘weberiaans’ gemunte visie huldigen en vinden dat ambtenaren de politiek loyaal en neutraal moeten dienen, ook, en misschien wel juíst, als het beleid of de wetgeving de ambtenaar niet aanstaat. Aan de andere kant staat een groep die deze ‘weberiaanse’ waarden als achterhaald afdoen, en die Arendt als moreel-ethische gids op het schild hijst. Zij zou ambtenaren leren ‘nee’ te zeggen, hun eigen waarden leert te volgen om van daaruit tegenspraak te leveren.

Volgzaam

Volgens de auteurs gaat die uitleg wel erg kort door de bocht. ‘Wie Webers uiteenzetting over de bureaucratie tot zich neemt, kan niet tot de conclusie komen dat hij zielloze, volgzame ambtenaren beoogde; wie Arendt leest kan haar onmogelijk reduceren tot ‘slechts’ een moreel-ethische gids waarmee ambtenaren hun hart kunnen volgen zonder meer’, schrijven ze. Het denken van Weber en Arendt moet in hun ogen niet als aan elkaar tegengesteld worden gezien.

Expertise

Max Weber (1864–1920) geldt niet alleen als de grondlegger van de sociologie, hij geniet evenzeer bekendheid als degene die de bureaucratietheorie ontwikkelde. Hij legt sterk de nadruk op de expertise van ambtenaren: zij dienen een specialistische opleiding te hebben genoten en de mate waarin zij deskundig zijn bepaalt ook hun (be)vorderingen. Weliswaar dienden ambtenaren te opereren onder de politiek en zag Weber het als een gevaarlijke ontwikkeling dat ambtenaren de politiek zouden overschaduwen, ook in de oplossing waarbij ambtenaren onder de politiek gesorteerd moesten zijn, blijft deze daadwerkelijk weberiaanse eis als een paal boven water staan. ‘Ambtenaren moeten dus de politiek dienen, maar wel vanuit de rolvastheid van een deskundige ambtenaar’, aldus Spruyt en Van Andel. ‘Een ideaalbeeld dat voor ambtenaren kan dienen als maatstaf voor zichzelf, maar evenzeer als eis van de rijksdienst om in het HR-beleid geen – of niet in de eerste plaats – ‘politiek-bestuurlijke sensitiviteit’ op te nemen, maar veeleer gericht te zijn op inhoudelijke expertise. Gespecialiseerde en gekwalificeerde ambtenaren als antidotum tegen de politieke waan van de dag dus.’

Loyaal

Een ander element in Webers denken focust op de eis dat ambtenaren hun minister loyaal moeten dienen en neutraal dienen te zijn. De auteurs wijzen erop dat Webers invulling van neutraliteit en loyaliteit niet persoonsgebonden, maar juist institutioneel. ‘Ambtelijke neutraliteit krijgt juist invulling door de eis van de inhoudelijke kennis en kunde van de ambtenaar. Neutraliteit zou dan niet moeten resulteren in het uitvoeren van om het even welk beleid, maar dient de toets der kritiek te doorstaan. De ambtenaar dient zijn meerdere door als specialist beleid en wetgeving te beoordelen en zich niet door ‘politieke haalbaarheid’ en dergelijke af te laten leiden’, stellen Spruyt en Van Andel. Ambtelijke loyaliteit is volgens hen evenmin politiek of persoonlijk geladen: Weber verstond onder loyaliteit geen verbondenheid aan de minister persoonlijk. Integendeel, de ambtenaar is – anders dan in de traditionele en zelfs charismatische verhoudingen waarbij de ambtenaar persoonlijk verbonden is aan de ‘heerser’ – in de moderne staat juist geen persoonlijke dienaar van de politieke bestuurders, maar dient in zijn functie trouw te blijven aan het instituut of het ambt en het objectieve doel dat dit politieke ambt binnen de moderne staat dient, lees: het algemeen belang.

Verder zag Weber de bureaucratie volgens de auteurs niet als een doel op zich, maar als middel om hogere ‘waarden’ te bewerkstelligen: ambtenaren dienen zorg te dragen voor rechtsgelijkheid en rechtszekerheid.

Engagement

De vraag is of Hannah Arendt (1906–1975) past binnen dit kader van weberiaanse bureaucratie. Maar al te vaak worden Arendt en Weber immers gecontrasteerd. Ten onrechte, vinden Spruyt en Van Andel. Zij complementeert Weber en denkt hem als het ware ‘verder’. ‘Arendt stelt dat de zorg voor de wereld boven de zorg voor het zelf gaat. Een houding die bij uitstek past bij de ambtenaar die niet zoekt naar eigen verdienste, maar de bewuste keuze maakt om de opdracht te aanvaarden te werken in het ‘algemeen belang’. Een dergelijke liefde voor de wereld – lees: engagement – is dan ook een fundamenteel uitgangspunt, maar vooral ook startpunt van de ambtenaar. De eerste stap bij elke vorm van beleid is het nemen van liefdevolle verantwoordelijkheid voor de samenleving.

Toeslagenaffaire

Ervaring, kennis en gebruik van de wetenschap is in haar ogen noodzakelijk voor ambtenaren die problemen willen oplossen. En ze moeten vooral niet vergeten na te denken. Reeds in 1952 uit zij de zorg dat de overheid steeds meer bestaat uit ‘koudbloedige academische berekenaars’, zo citeren de auteurs uit Arendt’s werk. ‘Deze berekenaars zouden zich meer moeten bezighouden met een ouderwetse activiteit als nadenken. Zonder dit denken en het aangaan van een dialoog of discussie met ‘het eigen ik’ vertroebelt al snel het onderscheid tussen verantwoordelijkheid en onverantwoordelijkheid. Men denke aan de toeslagenaffaire als pijnlijke illustratie van Arendts gelijk.’

Soms is er volgens haar zelfs ook meer nodig: burgerlijke ongehoorzaamheid, bijvoorbeeld dat wanneer een wet van dien aard is (of wordt) dat er actief wordt bijgedragen aan onrecht, het terecht is dat deze wet niet wordt nagevolgd. Men heeft zelfs een plicht daartoe.

Autoriteit

Weber, zo maken de Spruyt en Van Andel duidelijk, beoogde geen slaafs volgende ambtenaar zonder meer, maar een ambtenaar die door de unieke arbeidsrechtelijke positie in staat wordt gesteld vanuit zijn expertise loyaal en neutraal aan het algemeen belang bij te dragen. ‘Daarmee is de noodzaak van Arendt als moreel-ethische gids als alternatief voor Weber onnodig en bij eenzijdige uitleg zelfs gevaarlijk. Een correct verstaan van Weber biedt juist ruimte aan Arendt die op bepaalde essentiële punten Weber verder denkt. Wanneer we deze laatste lezing volgen ontstaat het beeld dat beide denkers – als het gaat om de uitoefening van de ambtelijke professie – elkaar niet tegenspreken of uitsluiten, maar elkaar juist complementeren, en daardoor voor onze tijd een legitieme invulling geven van bureaucratie-autoriteit.’

Lees het volledige essay in Binnenlands Bestuur nr. 9 van deze week.