De 'macht' van de waarnemer
In 2020 was 10 procent van de burgemeesters ‘waarnemend’. Momenteel zijn 22 van de 34 waarnemers geboren tussen 1950 en 1959.
Waar een kroonbenoemde burgemeester nog wel eens op zijn tellen moet passen, omdat hij politiek kwetsbaar kan zijn, is de waarnemend burgemeester meer een ‘passant’. Hij kan zich daardoor over het algemeen meer veroorloven. ‘Ze houden ervan om zelfstandig te opereren.’
‘Het is toch overwegend de oudere garde’, stellen burgemeester-experts Sabine van Zuydam en Niels Karsten vast, gevraagd naar het ‘type’ van de waarnemend burgemeester. In 2020 was 10 procent van de burgemeesters ‘waarnemend’. Momenteel zijn 22 van de 34 waarnemers geboren tussen 1950 en 1959.
‘Het zijn mensen die hun sporen in politiek en bestuur hebben verdiend’, zegt Van Zuydam, net als Karsten adviseur en onderzoeker bij Necker, en ook schrijver van Burgemeester ben je – en je kunt het ook worden (2021). ‘Het zijn minder ‘majesteitelijke’ burgemeesters; ze hebben minder een band met de lokale samenleving en zijn meer bestuurders dan burgervaders en -moeders. Ze hebben een meer eigenstandige, onafhankelijke rol’, kenschetst de Tilburgse bestuurskundige Niels Karsten, een van de auteurs van Majesteitelijk en Magistratelijk (2014) over het burgemeestersambt, de waarnemend burgemeester. ‘Ze houden ervan zelfstandig te opereren.’
‘Ik breng orde: niet meer met propjes gooien’
Een waarnemer kan wat ‘steviger’ opereren en heeft een meer bestuurlijke dan politieke rol, vult hij aan. Van Zuydam wijst op ‘kwaliteitsbewaking’ als taak. ‘Ze staan iets meer op afstand en kunnen zaken meer met de blik van de buitenstaander bekijken.’ Waarnemers zijn er in verschillende soorten en maten. De ‘opdracht’ die ze meekrijgen is immers niet altijd hetzelfde.
Soms gaat het om een korte vervanging van een zieke burgemeester of een overbruggingsperiode tot de benoeming van een nieuwe burgemeester. Soms gaat het om het in goede banen leiden van een ambtelijke fusie of gemeentelijke herindeling of om optreden tegen een verziekte bestuurscultuur en/of integriteitsschendingen.
Eigenstandiger ingrijpen
Maar, kan een waarnemer ook dingen doen die een kroonbenoemde burgemeester niet kan doen? En klopt het dat een waarnemer minder snel de sympathie van de raad hoeft te hebben? ‘Dat laatste geldt zeker’, aldus Karsten. ‘Kroonbenoemde burgemeesters zijn politiek kwetsbaarder. De gemeenteraad heeft een bepalende rol in hun (her)benoeming en kan tussentijds ontslag aanbevelen als de verhouding tussen burgemeester en raad verstoort raakt. Een waarnemer wordt aangesteld op gezag van de cdk, die hem of haar veelal ook een opdracht meegeeft’, vervolgt hij.
‘Een waarnemer kan daardoor eigenstandiger ingrijpen bij een onwerkbare bestuurscultuur of integriteitskwesties. Kroonbenoemde burgemeesters zie je daarin soms voorzichtiger opereren of toch maar niet doorpakken, bijvoorbeeld omdat die herbenoeming eraan komt. Zeker als er al een moeizame relatie is met de raad. Een waarnemer heeft meer borging van de cdk, maar niet meer bevoegdheden dan een kroonbenoemde burgemeester.’
De cdk zei: zorg voor reinheid, rust en regelmaat’
Van Zuydam heeft bij de risicoanalyses van kandidaat-wethouders geen verschil gemerkt in hoe een waarnemer of kroonbenoemde burgemeester ‘hoeder van de integriteit’ is. Karsten lijkt die rol lastiger voor een kroonbenoemde burgemeester. ‘Dat durf ik wel aan.’ Volgens Van Zuydam hangt het vooral af van de uitgangssituatie bij de benoeming van de waarnemer. ‘Als je er langere tijd zit, dan zit je er met een andere insteek dan bij een paar maanden. Dat doet wat met je.’ Karsten denkt dat het voor een waarnemer gemakkelijker is om integriteit te agenderen en voor te stellen integriteitsprotocollen te actualiseren. ‘Dat is lastiger voor een kroonbenoemde burgemeester.’
Volgens Van Zuydam krijgt ook een kroonbenoemde burgemeester het in rustige tijden voor elkaar een protocol op te stellen en de integriteitshuishouding op orde te krijgen. ‘Dat is extra belangrijk omdat je daarmee kunt voorkomen dat als zich iets voordoet, die situatie aan de persoon van de burgemeester gaat kleven.’
‘Je kijkt wat past bij de situatie’
Johan Remkes (1951) ‘Als er een probleem is, bel je Remkes’ is een gevleugelde uitdrukking in Den Haag, maar als waarnemer haalde de voormalig vicepremier al flink wat kastanjes uit het vuur in Den Haag en Limburg. ‘Nadat ik commissaris was geweest in Noord-Holland wilde ik met pensioen. Dat liep anders’, vat Remkes die tijd erna samen. ‘Als de cdk en de minister mij bellen, ben ik verplicht erover na te denken.’ Het ene waarnemerschap is het andere niet, vindt hij. Vaak moet een waarnemer ‘de tent fatsoenlijk laten draaien’, maar in Limburg kreeg Remkes een uitdrukkelijke opdracht. ‘Ik kwam toen in een boeiende positie, want er was tien weken geen provinciaal bestuur. Ook het vormen van een bestuur kwam op mijn bord. Een situatie die zich na de oorlog niet eerder had voorgedaan.’
Dat ‘alleenheerser’ zijn vond Remkes het lastigste van het waarnemerschap. ‘Dat begon te schuren met mijn democratische opvattingen. Sommige besluiten kun je uitstellen, maar de Staten kunnen je niet ter verantwoording roepen en soms kun je iets niet meer uitstellen.’ In Den Haag belandde hij in een ‘crisisachtige situatie’ na het vertrek van burgemeester Krikke en het aftreden van wethouders De Mos en Guernaoui. ‘Er was geen opdracht op papier, maar de cdk zei: zorg voor reinheid, rust en regelmaat.’
Een waarnemer moet een ‘gecompliceerde situatie goed kunnen overzien’. Als cdk stelde Remkes waarnemers aan. ‘Soms geef je een bijzondere boodschap. Vaak stuurde ik een oud-burgemeester en ook eens een voormalige stevige wethouder. Je kijkt wat past bij de situatie en het type gemeente. Er zat altijd een namenlijstje in mijn bureau.’ Een ‘zich fatsoenlijk gedragende’ gemeenteraad mocht profielpunten aanleveren. Meestal werden twee kandidaten voorgedragen aan de fractievoorzitters. ‘Maar in Den Haag en Limburg hadden raad en Staten geen invloed.’ In een crisissituatie kan een waarnemer onafhankelijker opereren richting raad en college.
Maar als tijdelijk waarnemer investeer je minder in de samenleving, al kan het anders lopen, weet Remkes. ‘Er voltrok zich een watersnood in Limburg. Dan moet je aan de bak. Toen ik in Den Haag zat, kwam corona. Als voorzitter van de veiligheidsregio moet je daarmee bezig. Je opereert dan vanuit normale verantwoordelijkheden.’
'Ik vatte het op als fullswing burgemeesterschap’
Bas Eenhoorn (1946) In september 1976 werd Bas Eenhoorn burgemeester van Schiermonnikoog, in september 2021 zwaaide hij af als waarnemend burgemeester in Vlaardingen. Eenhoorn was 20 jaar burgemeester en later in vijf gemeenten waarnemer. De aard van het waarnemerschap hangt af van de gemeente en de opdracht, vindt hij. ‘In afwachting van een kroonbenoemde burgemeester is het anders, maar als je een gemeente op poten moet zetten na een herindeling, ben je daar hard mee bezig. Ik deed dat fulltime, 24/7 vol aan de bak. Je kunt dan zeggen: ik sta voor de opdracht. Ik vatte het altijd op als een fullswing burgemeesterschap, ook de ceremoniële kant.’
Eenhoorn kwam vaak bij ‘gedoe’, zoals in Alphen aan den Rijn, Amstelveen en Vlaardingen. ‘Je kijkt naar de bestuurscultuur en probeert die op orde te krijgen. Je zorgt voor ordentelijke vergaderingen, lijn in het bestuur en vooral goed bestuur. Je hebt een andere positie dan een gewone burgemeester, omdat die nu al heel snel tussen de wielen raakt. Je bent reuze afhankelijk van de gemeenteraad voor een herbenoeming. Vroeger was dat niet zo ingewikkeld, nu is dat anders. Als waarnemer ben je er om de zaken op orde te krijgen.
Dat is een andere positie: ik ben niet bang voor een tik terug van de raad.’ Afhankelijk van wat er aan de hand is, is een waarnemer een troubleshooter. ‘Ik breng orde: niet meer met propjes gooien. Ik kende het reglement van orde beter dan welk raadslid ook. Het gaat om ordentelijke besluitvorming, iedereen tot zijn recht laten komen en wethouders ondersteunen.’ Een waarnemer komt ‘omdat je in de ogen van de cdk de klus kunt klaren’. Van Remkes kreeg Eenhoorn de opdracht de bestuurscultuur in Amstelveen te onderzoeken. ‘Een behoorlijke opdracht. Daar ben ik niet geheimzinnig over geweest. Mijn ambtsberichten waren openbaar.’
Bij een integriteitscrisis kan een waarnemer gemakkelijker zeggen: nu is het afgelopen. ‘Je ziet dat zittende burgemeesters eerder terughoudend en kwetsbaar zijn. Steun van de cdk is dan onontbeerlijk.’ Maar integriteit gaat volgens Eenhoorn boven alles. ‘Als dat als een boemerang terugkomt, dan is dat maar zo.’
Een waarnemer moet lef hebben
Dick de Cloe (1947) Na 17 jaar veel van huis te zijn geweest als Kamerlid was het waarnemerschap voor De Cloe een mooie tussenoplossing. Hij was het zesmaal, waarvan twee keer in dezelfde gemeente (Schoonhoven en Bergen op Zoom). De eerste keer (2003) kwam hij in Vlist. ‘Ik sprak daar in een restaurant met een raadsdelegatie en enkele wethouders. De eerste vraag was of ik niet met een boodschap gestuurd was: om te herindelen. Ik zei dat ik groot voorstander was van een sterke gemeente, dus ook van herindelingen. Dit was mijn eerste waarnemerschap, maar ik kwam niet met de boodschap om te herindelen.’
Een waarnemer past niet op de winkel, vindt De Cloe. Maar hij liet zich ook nooit sturen met een ‘boodschap’. ‘Ik was meer van de gemeenteraad dan van het college. Burgemeesters mogen best wat meer aandacht geven aan het hoogste orgaan.’ Een waarnemer moet lef hebben en er op de goede momenten zijn, vindt hij. In ‘vrijstaat Maasdriel’ kreeg hij in 2011 wel een opdracht, nadat BMC in een vernietigend rapport aanraadde er een regeringscommissaris aan te stellen. De Cloe stelde na een onderzoek met Arno Korsten voor om te ‘verbreden’. ‘Cdk Cornielje zette er flink druk op en zei tegen het gemeentebestuur: als jullie niet luisteren, komt er een regeringscommissaris.’ De vorige waarnemer vertrok, De Cloe kwam en een collegelid kwam op zijn instigatie niet terug. ‘Ik haalde een wethouder van buiten binnen voor de verbreding. Die werd unaniem gekozen. Dat is wel uniek als waarnemer. Daar moet je lef voor hebben.’
Een waarnemer kan vrijer opereren, ervoer De Cloe. ‘Burgemeesters voelen zich soms benauwd over hun herbenoeming. Je bent afhankelijk van de raad. Maar je krijgt meer waardering als je jezelf blijft.’ Een waarnemer kan gemakkelijker moeilijke besluiten nemen. Dat een waarnemer ook voorbode van een herindeling kan zijn, voelden ze in Vlist en Schoonhoven aan hun water, al kwam deze pas in 2015. Het sudderde op de achtergrond, vertelt De Cloe. ‘Er zaten allemaal waarnemers in de regio, een beetje sturend beleid. Het waarnemerschap werd steeds verlengd. Maar alleen als de raad het wilde. Ze kunnen ook vasthouden aan een vaste burgemeester.’
Plaats als eerste een reactie
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.