Coelo: ‘Fusies leveren geen geld op’

Gemeentelijke herindeling levert op geen enkele manier besparingen op. De door het kabinet ingeboekte structurele efficiencywinst door opschaling van het lokale bestuur van één miljard euro per jaar is op drijfzand gebaseerd. ‘Minister Plasterk rekent zich rijk.’

Tot een andere conclusie kan Maarten Allers, hoogleraar economie van decentrale overheden (Rijksuniversiteit Groningen) en directeur van het Coelo (Centrum voor onderzoek van de economie van de lagere overheden) niet komen. Hij deed onderzoek naar het effect van herindelingen op gemeentefinanciën, samen met Bieuwe Geertsema (onderzoeker bij het Coelo). Onder meer omdat dat het financiële effect nog nooit is onderzocht, terwijl de vermeende schaalvoordelen door het kabinet wel in klinkende euro’s zijn omgezet.

De onderzoekers vergeleken de uitgavenontwikkeling van heringedeelde gemeenten in eerste instantie met die in niet-heringedeelde gemeenten. Daarbij werd de omvang van de totale lasten per hoofd van de bevolking gecorrigeerd voor zaken als bevolkingsgroei en bevolkingsdichtheid. ‘We hadden verwacht dat hoe kleiner een gemeente is, hoe meer voordeel een herindeling zou opleveren en dat opschaling van wat grotere gemeenten misschien tot schaalnadelen zou leiden’, licht Allers toe. ‘We gaan er immers vanuit dat kleine gemeenten duur zijn en grote gemeenten, met name vanwege de bureaucratie, ook en dat er ergens in de middenmoot de optimale schaalgrootte te vinden zou moeten zijn.’ Dat bleek niet het geval.  Groot, middelgroot of klein: herindeling heeft geen gevolgen voor het uitgavenniveau, zo concluderen de onderzoekers. Niet voor herindeling, niet kort erna en ook niet op de lange termijn.

Ook tal van andere factoren, ook die niet een-twee-drie voor de hand liggen, zijn onder de loep genomen. Zo werd gekeken of een fusie tussen ‘gelijkgezinde’ gemeenten tot efficiencyvoordelen zou leiden en een fusie tussen verschillende typen gemeenten juist de kosten zouden opdrijven. Als een gemeente met goede sportvoorzieningen fuseert met een gemeente die veel aan cultuur doet, zouden de uitgaven na herindeling immers weleens kunnen stijgen omdat men beide voorzieningen in stand wil houden. En andersom: als twee ‘sportgemeenten’ samengaan, zou dat de kosten kunnen drukken. Maar nee, ook daarvan is geen sprake. Na herindeling van gemeenten met soortgelijke voorkeuren en van gemeenten met verschillende voorkeuren dalen noch stijgen de uitgaven. Ook het  aantal fusiepartners werd in ogenschouw genomen, waarbij de gedachte was dat hoe meer partners bij een fusie betrokken zouden zijn, hoe groter de potentiële efficiencywinst zou zijn. Deze hypothese verdween eveneens de prullenbak in.

Wonen
De onderzoekers gaven niet op. Want als dit alles geen besparingen oplevert, dan restte nog één gedachte. De schaalvoordelen worden dan wel niet gebruikt om de uitgaven te verlagen, maar dan toch zeker om de gemeentelijke voorzieningen te verbeteren. Daarbij keken de onderzoekers naar de bestuurskosten en naar de woningvraag. ‘De uitgaven aan het bestuur dalen na herindeling inderdaad met zo’n vijf procent, maar die besparing is niet terug te vinden in de begroting van fusiegemeenten’, aldus Allers. Minder wethouders en minder raadsleden schelen een gemeente wel flink wat geld. ‘Die winst ‘verdampt’ echter; de besparing wordt blijkbaar aan andere zaken besteed. Aan welke is niet helemaal duidelijk.’ De huizenprijzen stijgen evenmin. De gedachte dat herindeling tot betere voorzieningen zou leiden en dat daarmee een fusiegemeente aantrekkelijker wordt om in te wonen, bleek niet met feiten te kunnen worden gestaafd.

De onderzoekers hebben kortom geen enkele onderbouwing kunnen vinden voor de aanname van het kabinet dat met opschaling van gemeenten geld is te verdienen en komen tot de conclusie dat in heringedeelde gemeenten de gemeentelijke uitgaven niet meer of minder stijgen dan in niet-heringedeelde gemeenten. ‘We hebben vreselijk ons best gedaan om iets te vinden waar minister Plasterk (Binnenlandse Zaken, red.) iets mee kan, maar we hebben echt niets gevonden’, stelt Allers. Financieel is er geen winst te behalen, terwijl Plasterk wel een miljard heeft ingeboekt. ‘Herindelen om geld te besparen is dus onzin dat leidt tot niets. Je kunt het natuurlijk wel om inhoudelijke redenen doen, maar reken je niet rijk zoals Plasterk nu doet. Het gaat hier om een platte bezuiniging op het gemeentefonds.’ (zie kader onder)

De komende jaren staan er echter nog behoorlijk wat herindelingen op stapel (zie kader boven). Als die gemeenten geld willen besparen door te fuseren, moeten ze het echt heel anders doen dan nu, weet Allers op basis van het onderzoek. Al is de vraag hoe, en eigenlijk ook nog steeds, of dat wel kan. ‘Ik weet niet of een fusie financiële voordelen kan opleveren. We hebben geen enkele categorie gemeenten gevonden waar besparingen zijn gerealiseerd. Op basis van ons uitgebreide onderzoek hebben wij geen aanwijzingen ontdekt dat er wel mogelijkheden zijn.’

Samenwerking
Daarmee zegt hij niet dat er een streep moet door alle fusieplannen. ‘Om inhoudelijke redenen kun je besluiten te fuseren. Het gaat daarbij wel echt om lokaal maatwerk. Als een gemeente al veel dingen doet met andere gemeenten, kun je besluiten te fuseren. Nadeel van een fusie is dat je op alle terreinen met een andere gemeente gaat samenwerken, terwijl je bij samenwerking op een beperkt aantal terreinen samenwerkt. Bij samenwerking staat de raad echter wel op afstand. Samengaan is democratischer dan samenwerking. Dat zou een inhoudelijke reden kunnen zijn. Elke gemeente moet daarin zijn eigen afweging maken.’

Fusieteller
Voor het onderzoek zijn de herindelingen van 1997 tot en met 2011 onderzocht. In die periode zijn 329 gemeenten heringedeeld tot 122 nieuwe gemeenten. Het gros van de gemeenten (ruim 70 procent) telde voor herindeling tussen 5.000 en 20.000 inwoners. Na herindeling telde ruim 70 procent van de – nieuwe – gemeenten tussen de 20.000 en 50.000 inwoners.

Na 2011 zijn opnieuw veel gemeenten gefuseerd en staat er nog een aantal op stapel. Zoals het er nu naar uitziet zakt per 1 januari het aantal gemeenten van 403 naar 393. Ook voor 2016 en 2018 staat een aantal herindeling op stapel. Als al deze plannen doorgaan telt Nederland per 2018 371 gemeenten.

Het plan van Plasterk uit 2012 – om in vijf jaar tijd honderd gemeenten te laten ‘verdwijnen’ en eind 2017 uit te komen op 308 – wordt bij lange na niet gehaald.

100.000 en 1 miljard
Hoewel het kabinet de keiharde eis heeft losgelaten om toe te werken naar gemeenten van rond de 100.000 inwoners, blijft de opschalingskorting van bijna één miljard euro staan. Het bedrag wordt na 2017 in mindering gebracht op de algemene uitkering van gemeenten. De gemeenten willen van die korting af, zo heeft voorzitter Annemarie Jorritsma van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) onlangs aan minister Plasterk laten weten. Die liet in een eerste reactie weten gebonden te zijn aan de financiële paragraaf in het regeerakkoord. Hij wil wel met gemeenten het gesprek aangaan over de kwestie. De VNG laat het punt agenderen voor het reguliere bestuurlijk overleg met het rijk.