Wet versterking participatie ‘geen symboolwetgeving’

De Eerste Kamer heeft de nodige kanttekeningen bij de Wet versterking participatie op decentraal niveau. Volgens demissionair minister De Jonge is de wet geen symboolwetgeving, maar bestendigt het voorstel de relatie tussen de representatieve democratie en participatie en accentueert het ook het uitdaagrecht.

Open voor ideeën

‘Een responsieve overheid staat ook open voor ideeën en initiatieven vanuit de samenleving’, schrijft demissionair BZK-minister Hugo de Jonge in een nota met antwoorden op vragen van een aantal leden van de Eerste Kamer over de Wet versterking participatie op decentraal niveau. De VVD-fractie vindt dat versterkte burgerparticipatie ‘een reëel risico in zich draagt dat er onevenredige druk op de schouders van gekozen volksvertegenwoordigers komt te liggen’. De Jonge stelt dat het wetsvoorstel ziet op de verbreding van de inspraakverordening tot een participatieverordening en de verplichting tot het daarin opnemen van voorwaarden voor het uitdaagrecht. De participatieverordening is juist bedoeld om de kaderstellende rol van volksvertegenwoordigers te versterken in relatie tot de al ontstane participatiepraktijk van de afgelopen decennia en duidelijkheid te geven aan inwoners over de randvoorwaarden voor participatie, schrijft De Jonge.

Uitdaagrecht verrijkt lokale democratie

Participatie is niet vrijblijvend en vraagt om tijd, inspanning, vertrouwen, ruimte en duidelijke kaders vanuit de overheid, vervolgt de minister. ‘Als gekozen volksvertegenwoordigers vastleggen binnen welke (procesmatige, beleidsmatige, juridische en financiële) kaders burgers kunnen participeren geeft dat duidelijkheid aan inwoners en andere betrokkenen over hun rol, ruimte en mogelijke inbreng in de lokale democratie. Het is daarbij van belang dat verwachtingen over en weer helder zijn.’ Binnen die kaders is het nog steeds aan gekozen volksvertegenwoordigers om belangen tegen elkaar af te wegen om tot een eigen oordeel te komen over wat een goede uitkomst is voor de hele gemeenschap. Als inwoners via het uitdaagrecht een taak van de overheid willen overnemen, dan verzwakken ze de lokale democratie en volksvertegenwoordiging niet, ‘ze versterken en verrijken deze juist’. Het betrekken van burgers is een ‘hulplijn en bron om de leefwereld, ideeën en inzichten van inwoners te kennen’.

Nulmeting burgerparticipatie op komst

Op vragen van BBB over het al dan niet slagen van het uitdaagrecht, wijst De Jonge op het feit dat ProDemos tussen 2010 en 2018 tweejaarlijks de burgerparticipatiemonitor landelijk uitvoerde onder gemeenten, maar dat deze vanwege teruglopende respons sinds 2018 niet meer is uitgevoerd. Dit voorjaar verschijnt echter een eerste nulmeting van de monitor burgerparticipatie door Regioplan. Uit een monitor van BMC bleek dat een groot obstakel voor het uitdaagrecht is dat ‘er meer bij komt kijken dan inwoners vaak verwachten’. ‘Het vraagt zowel van burger als overheid veel tijd, motivatie en kennis van zaken om te zorgen dat initiatieven met het uitdaagrecht succesvol zijn.’ Daarom is het uitdaagrecht ook niet voor iedereen even toegankelijk.

Duidelijke kaders

Belangrijke randvoorwaarden zijn de betrokkenheid van burgers en politieke wil en commitment van overheden om initiatieven te ondersteunen. ‘Ervaren knelpunten liggen in een gebrek aan kennis, organisatie en capaciteit. Dit benadrukt des te meer het belang van duidelijke kaders en regels en ondersteuning van decentrale overheden en inwoners bij de praktijk van het uitdaagrecht.’ Een belangrijke succesfactor voor het uitdaagrecht is voldoende toegang tot het bestuur en de ambtelijke organisatie van overheden om ondersteuning te krijgen bij initiatieven, schrijft De Jonge. Ook het structureel maken van het overnemen van taken vormt vaak een probleem, gaf LSA Bewoners aan. ‘Vaak worden “uitdagingen” mogelijk gemaakt in een experimentele ruimte’, vertelt De Jonge, zoals met extra budget of buiten bestaande regels. ‘Maar wordt er geen plan gemaakt voor de lange termijn, of loopt het daarop stuk.’

Cadeaubon of kinderopvang

Dit voorjaar verschijnt een handreiking met praktische tips en handvatten voor het bevorderen van inclusie en representativiteit bij participatietrajecten, antwoordt De Jonge op vragen van GroenLinks-PvdA over de ‘participatie-paradox’, wat erop neerkomt dat steeds dezelfde mensen meedoen aan dit soort trajecten. Decentrale overheden kunnen voorwaarden in hun participatieverordening opnemen over inclusie en representativiteit. Toegankelijkheid kan ook worden bevorderd door een vergoeding of cadeaubon aan deelnemers te geven of kinderopvang aan te bieden en door hen te werven via lokale plekken als een buurtcentrum, voetbalvereniging, school of moskee.

Algemeen belang

Verder countert De Jonge zorgen van de fractie over representativiteit door erop te wijzen dat één van de kenmerken van de representatieve democratie is dat gekozen volksvertegenwoordigers op grond van hun mandaat tot zelfstandige besluitvorming komen om het algemeen belang te behartigen. De algemene belangenafweging kan betekenen dat zij niet altijd gehoor geven aan de inbreng of initiatieven van (meer actieve) inwoners. ‘Het is aan gekozen volksvertegenwoordigers om binnen de constitutionele kaders te bewaken dat de gemaakte keuzes het algemeen belang ten goede komen.’

Klassieke belangenbehartiging

Toch weet De Jonge dat de belangen van bepaalde burgers sowieso minder voor het voetlicht komen ‘en dat dit niet enkel speelt rond participatie’. Hij verwijst naar het WRR-rapport ‘Grip’, waarin deze waarschuwt dat een verschuiving van een representatieve democratie naar een meer participatieve democratie ‘waarschijnlijk minder controle betekent voor mensen die niet beschikken over voldoende tijd of de juiste competenties om te participeren’. Volgens de WRR zijn zij waarschijnlijk meer gebaat bij ‘klassieke’ belangenbehartiging door ‘competente volksvertegenwoordigers' die namens hen tegenspel kunnen bieden aan meer 'vocale en georganiseerde belangen’. ‘De volksvertegenwoordiging vertegenwoordigt immers de gehele bevolking.’ Het kabinet komt later dit jaar nog met een kabinetsreactie op het WRR-rapport.

Geen symboolwetgeving

De suggestie van het CDA dat de nieuwe wet ‘symboolwetgeving’ zou zijn verwerpt De Jonge. Volgens hem bestendigt het wetsvoorstel de relatie tussen de representatieve democratie en participatie en accentueert het ook het uitdaagrecht. ‘Daarnaast vormt het wetsvoorstel een aanleiding voor decentrale overheden om, tezamen met het ondersteunend beleid, de bestaande participatiepraktijk tegen het licht te houden, het gesprek te voeren over wat goed gaat en beter kan, en waar nodig de praktijk te verbeteren.’ De Jonge noemt een paar voorbeelden van initiatieven waarbij het ‘niet goed voorstelbaar’ is dat gekozen volksvertegenwoordigers eraan gehoor geven. Als het initiatief bijvoorbeeld niet te verenigen is met staande politieke besluitvorming of beleid, het onevenredige kosten met zich meebrengt of belangen van derden niet afdoende kunnen worden geborgd.

Terug in overheidshanden

De feitelijke uitvoering kan ook beter in overheidshanden blijven als bestuursorganen nauwelijks of geen beleidsruimte hebben bij het uitvoeren van hogere regelgeving, uitvoering spoedeisendheid verlangt of wanneer de gewenste slagkracht dit vraagt. Als de uitvoering van de overheidstaak elders wordt belegd, blijft de taak in juridische zin bij het overheidsbestuur liggen. Ook in politieke zin blijft het overheidsbestuur aanspreekbaar en verantwoordelijk voor hetgeen de initiatiefnemers doen en laten. ‘Dat kan ook ertoe leiden dat de uitvoering van de desbetreffende overheidstaak weer geheel bij de overheid komt te liggen.’ Het borgen dat initiatiefnemers binnen de door democratisch gelegitimeerde bestuursorganen vastgestelde kaders blijven kan volgens De Jonge door het maken van (contractuele) afspraken, door voorwaarden te verbinden aan de subsidie of concessie of doordat dit uit verplichtingen volgt die in de participatieverordening zijn opgenomen.

Menselijkheid in het contact

Sinds 2014 zijn ongeveer 150 gemeenten met het uitdaagrecht in enige vorm aan de slag gegaan. D66 wil van De Jonge enkele voorbeelden horen over al dan niet geslaagde projecten. In de provincie Overijssel is het uitdaagrecht in 2020 ingevoerd vanuit de wens om uitdagingen op uitvoerende taken mogelijk te maken, schrijft De Jonge. ‘Deze aanpak is niet succesvol gebleken. Er zijn geen initiatieven van de grond gekomen.’ Lopende contracten, kruisend beleid, zoals veiligheidsoverwegingen als inwoners de berm willen beheren, of te grote risico’s (bijvoorbeeld rondom veiligheid) stonden uitvoering van initiatieven in de weg. ‘Geconcludeerd is dat meer samenwerking met initiatieven, transparantie en menselijkheid in het contact belangrijke succesfactoren zijn.’

7400 burgercollectieven

De minister wijst erop dat men op verschillende plaatsen heel anders met het uitdaagrecht omgaat. Soms gaat het om het overnemen van groenbeheer in een wijk of de exploitatie van een buurthuis. Maar in Bodegraven-Reeuwijk namen bewoners de exploitatie van een zwembad over, in Deventer waren burgers aan zet bij de planvorming rond oeverbeheer en in Friesland waren boeren, boeren- en natuurorganisaties en het waterschap betrokken bij een uitdaagrecht-initiatief om het natuurbeheer van de provincie op een andere manier vorm te geven. De Jonge wijst ook op andere waardevolle burgercollectieven naast het uitdaagrecht, zoals bewoners die buurtdagen organiseren, sociale coöperaties, dorpscoöperaties, energiegroepen en voedseltuinen. ‘De schatting is dat minstens 7400 van zulke burgercollectieven in Nederland bestaan en dat het aantal toeneemt.’