‘Verantwoordingsdag grandioos mislukt'

‘Een groot ritueel’ noemde Hilbrand Nawijn de verantwoording van de regering aan de Tweede Kamer ooit. De toenmalige LPF-minister werd verguisd om die uitspraak. Volgens de Utrechtse bestuurskundigen Mark Bovens en Thomas Schillemans zag de populistische bewindsman het zo verkeerd nog niet. In hun maandag te verschijnen Handboek Publieke Verantwoording maken zij gehakt van de derde woensdag van mei, de dag waarop de minister van Financiën traditiegetrouw aan de Tweede Kamer het financieel jaarverslag van het Rijk en de departementale jaarverslagen aanbiedt.

 

‘Barok en stomp’ noemen Bovens en Schillemans het huidige verantwoordingsinstrument: (veel) te veel informatie die (daardoor) geen enkel doel dient. Zelden leidt het tot correctie van ongewenst gedrag. Verantwoordingsdag is volgens hen met de beste bedoelingen in het leven geroepen, als tegenhanger van Prinsjesdag. Waar de regering op de derde dinsdag van september haar plannen bekend maakt, zo legt ze op de derde woensdag van mei verantwoording af over het tot dan toe gevoerde beleid.

 

‘Wat er gebeurt’, zegt Bovens, ‘is dat de Kamer 2500 pagina’s over zich heen krijgt uitgestort. Het jaarverslag moet soms zelfs op een steekkarretje worden aangevoerd, omdat het meer dan zeven kilo weegt: een brij aan informatie waarin scherpepunten ontbreken. Daar is nog een verantwoordingsbrief bijgekomen. Het is de vraag of er – behalve de financieel specialisten dan – ooit iemand naar kijkt.’

 

Bovens en Schillemans willen niet verkeerd worden begrepen. ‘Dat er verantwoording wordt afgelegd, is positief. Een overheid die zich transparant maakt hoort bij een hoog ontwikkelde democratie. Dat is het verschil tussen Poetin en Balkenende. Nee, publieke verantwoording is de hoeksteen van de democratie. Laat daar geen twijfel over bestaan’, aldus Bovens. Het probleem is vooral de manier waarop en de mate waarin verantwoording moet worden afgelegd.

 

‘Er wordt steeds meer gevraagd. De verantwoordingsinstrumenten zijn uitgebreid, terwijl daar bovenop de verantwoordingseisen de afgelopen jaren zijn aangescherpt. De professionals in de publieke sector komen om in het papier met daarop de in te vullen staatjes en hokjes. Dat ze er overlast van ervaren, komt dus heus niet alleen omdat ze er zich aan ergeren, maar vooral vanwege de toegenomen hoeveelheid gevraagde informatie’, concludeert Schillemans op basis van het onderzoek.

 

In het handboek bespreekt een aantal experts een reeks van verantwoordingsarrangementen waar publieke organisaties tegenwoordig mee te maken hebben: ‘departementaal toezicht, raden van toezicht, inspecties, visitatiecommissies, cliëntenraden, et cetera’, zegt Schillemans. Bovendien is er sprake van wat hij een ‘sedimentatieproces’ noemt. ‘Verantwoording beperkte zich voorheen voornamelijk tot rechtmatigheid. Daar is doelmatigheid bijgekomen en prestaties: het laten zien van wat je hebt gepresteerd.’

 

Apeldoorn

 

De oorzaken zijn divers. Zo is publieke verantwoording volgens Bovens ‘meegereisd’ met de besluitvorming. ‘Veel publieke instanties werden eind vorige eeuw op afstand geplaatst, hetgeen andere of extra verantwoordingvormen noodzakelijk maakte. Dit om niet in een situatie van een verantwoordingstekort terecht te komen’, zegt hij. Het privatiseren, decentraliseren of verzelfstandigen van uitvoerende taken hing samen met de invoering van New Public Management, een bedrijfsmatige manier van werken binnen de overheid. Centrale begrippen daarin waren accountability, het meten van prestaties en value for money.

 

Een andere belangrijke drijvende kracht is de manier waarop we in Nederland plachten te reageren op crises. Als voorbeelden noemt hij de vuurwerkramp in Enschede, de Schipholbrand en – meer recentelijk – de kredietcrisis. Behalve aanscherping van de veiligheidseisen, was de conclusie al snel dat er meer en strenger toezicht moest zijn. ‘En wat er bij komt, gaat er vrijwel nooit meer af’, zo leert volgens Bovens de ervaring.

 

De toename van verantwoording heeft naar zijn overtuiging ook te maken met de toegenomen onzekerheid van bestuurders sinds de explosie van ontevredenheid in 2002 en de opkomst van Pim Fortuyn. ‘Een legitimiteitskwestie’, zegt de Utrechtse bestuurskundige. ‘De vanzelfsprekendheid van hun binding met de achterban is weg. De banden zijn althans minder sterk geworden. Een proces dat al speelt sinds de ontzuiling. Het afleggen van verantwoording kan de ervaren afname van legitimiteit van het overheidsoptreden herstellen of versterken.’

 

Daarnaast is er sprake van wat hij preventieve, zelfgekozen verantwoording noemt: het direct afleggen van verantwoording om als publieke organisatie elke discussie omtrent al dan niet rechtmatig handelen maar voor te zijn. ‘Apeldoorn is een mooi voorbeeld. Burgemeester De Graaf kondigde vrijwel meteen na de fatale gebeurtenissen op Koninginnedag een onderzoek aan naar de rol van de overheid om op voorhand elke twijfel weg te nemen. Het is een natuurlijke reflex geworden. We verkeren in een permanente staat van publieke verantwoording.’

 

Het brengt Bovens en Schillemans tot de stelling dat Nederland de afgelopen twintig jaar van een verzorgingsstaat is veranderd in een verantwoordingsstaat. Hetzelfde nemen ze overigens waar in Engeland – ‘daar spreekt men van een audit explosion – en in de Verenigde Staten. Waar verantwoording in de VS hoofdzakelijk samenhangt met integriteit, houdt het in Europa voornamelijk verband met het thema behoorlijk bestuur en het zich zorgen maken van bestuurders over de legitimiteit van hun optreden.

 

De belangrijkste kritiek van Bovens en Schillemans is dat de gevraagde verantwoording niet ‘scherp en sober’ is. Ze leggen het uit aan de hand van het rijksjaarverslag, de rijksbrede verantwoording voor alle departementen. ‘Het is een brij van cijfers waar je niks mee kan. Je krijgt als Kamerlid niet het naadje van de kous; je krijgt honderden kousen’, zegt Bovens. ‘En vervolgens gaat het debat over de schoen’, vult Schillemans aan. Hij wil ermee zeggen dat het debat meestal alleen gaat over de politieke actualiteit en niet over de vuistdikke verantwoordingsinformatie.

 

Het probleem van Verantwoordingsdag is volgens hen dat het elk jaar hetzelfde is, ongeacht of een kabinet er nu één of vier jaar zit. Er wordt louter uitgegaan van standaardindelingen, vaste protocollen en formulieren waarin is voorgeschreven hoe, zo uniform mogelijk, grote hoeveelheden gegevens moeten worden aangeleverd.

 

Bovens: ‘Het is eerder een bron van overlast dan van inspiratie. In die zin is Verantwoordingsdag grandioos mislukt. Het is inderdaad tot nu toe niet verder gekomen dan een ritueel. Wij spreken daarom van publieke verantwoording 1.0: breed opgezet, veel formulieren, het komt elk jaar weer terug en wordt ervaren als een verplicht nummer. Daar tegenover zetten we publieke verantwoording 2.0 (zie ‘Woensdag, gehaktdag’ nieuwe stijl, red.) die probeert sober en toch scherp te zijn.’

 

Handboek Publieke Verantwoording, onder redactie van Mark Bovens en Thomas Schillemans van de Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap, Lemma Uitgevers.

 

‘Woensdag, gehaktdag’ nieuwe stijl

 

Weg met het rijksjaarverslag. In plaats van duizenden pagina’s aan tekst en cijferbrij zou de Tweede Kamer een paar A4-tjes moeten krijgen met daarop hooguit een paar kernpunten.

 

In het ‘Handboek Publieke Verantwoording’ geven de bestuurskundigen Mark Bovens en Thomas Schillemans een aanzet om de mislukte Verantwoordingsdag wel tot een succesvol instituut te maken. Verantwoordingsdag 1.0 moet worden vervangen door Verantwoordingsdag 2.0. In de versie 2.0 wordt er slechts over een beperkt aantal specifieke thema’s gericht verantwoording afgelegd. ‘Het moet niet gaan over een algemeen rijksjaarverslag, maar alleen over enkele voor Kamer en kabinet cruciale beleidsprioriteiten’, zegt Schillemans.

 

‘Door de introductie van de Verantwoordingsbrief bij Verantwoordingsdag heeft het kabinet in 2008 al een eerste stap in deze richting gezet. Een volgende stap is om de informatie over kernthema’s in een hoorzitting-achtige setting te bespreken, waarbij ook maatschappelijke partners, experts en ambtenaren kunnen worden bevraagd.’

 

Verantwoordingsdag 2.0 houdt daarmee het midden tussen algemene beschouwingen en een parlementair onderzoek. Bovens: ‘Het is in elk geval minder vrijblijvend dan nu, waar de regering in Vak K zit te twitteren, terwijl in de Kamer de kanonnen niet aanwezig zijn.’

 

De basis voor die hoorzitting is niet een rijksbreed jaarverslag van 2500 pagina’s, maar enkele korte notities van een paar A4tjes met kerngegevens over de geselecteerde politieke prioriteiten. De departementale jaarverslagen kunnen dan aan de orde komen in commissievergaderingen waar de specialisten ze met noodzakelijk oog voor detail bespreken. Ze escaleren echter alleen naar de plenaire zaal indien de bespreking daartoe aanleiding geeft.

 

De crux is de definitie van de centrale thema’s. Kabinet en de gezamenlijke oppositiepartijen zouden ieder afzonderlijk beleidsdoel moeten definiëren waarover het kabinet bij Verantwoordingsdag rapporteert. Het kabinet kan drie cruciale thema’s bepalen, de gezamenlijke oppositiepartijen kunnen vervolgens drie aanvullende thema’s aandragen waarover zij verantwoording verlangen.

 

‘Dat is beter dan de zeshonderd onderwerpen van nu’, zegt Bovens. Het moet ertoe leiden dat de derde woensdag in mei verloopt zoals die eigenlijk is bedoeld: als een scherpe en spitse publieke verantwoording over de kernpunten van het kabinetsbeleid.

 

Wat helpt om het geheel sprankelend te houden, is elk jaar andere thema’s te kiezen. Bovens neemt de werkwijze van de Belastingsdienst als voorbeeld. ‘Elk jaar heeft die organisatie een apart thema waar extra op wordt gelet: hypotheekaftrek, reiskosten. Het is een mooie manier om iedereen scherp te houden – en je hoeft niet elk jaar schoenendozen vol informatie aan te leveren. De Belastingdienst is een 2.0 organisatie: scherp, concreet en niet stomp. Andere inspecties zouden er een voorbeeld aan kunnen nemen.’

 

Wat te doen en wat te laten

 

Voor de belangrijkste vormen van publieke verantwoording zijn in het ‘Handboek Publieke Verantwoording’ de do’s and don’ts geformuleerd over hoe verantwoording in te richten of af te leggen. In het hoofdstuk ‘Relatiebeheer tussen ministeries en uitvoeringsorganisaties’ doen Ronald Timmerman en Peter Plug (Energiekamer, Nma) bijvoorbeeld aanbevelingen wat te doen en te laten in verantwoordingsrelaties.

 

Doen

 

• • Anderen toelaten op eigen gebied

   

• Discussie op basis van argumenten

   

• Meningsverschillen open bespreken

   

• Rolrespect over en weer

   

• Gezichtsverlies over en weer voorkomen

   

• Afspraken nakomen

   

• Durven loslaten

   

• Ruim verantwoordelijkheidsbesef

   

• Respect voor gestelde vragen als basis

   

• Actieve informatievoorziening over en weer

   

• Terughoudend zijn met informatie vragen

   

• Tijdig melden

   

Laten

 

• Terugtrekken op eigen gebied

   

• Discussie op basis van machtswoorden

   

• Schuttersputjes graven

   

• Elkaar verketteren

   

• Elkaar in het openbaar afvallen

   

• Zwarte pieten

   

• Voortdurende rekenschap

   

• Over de schutting gooien

   

• Afschepen en majoreren

   

• Passief en plichtmatig informatie verstrekken

   

• Bij alles meteen bellen

   

• Elkaar voor voldongen feiten plaatsen