‘Veiligheidsregio’s moeten kunnen opschalen’

Noodzaak landelijke crisisorganisatie in stroomversnelling

Sinds de invoering van de Wet veiligheidsregio’s in 2010 gaat er veel beter, benadrukt Erwin Muller. Hij is hoogleraar veiligheid en recht aan de Universiteit Leiden en voorzitter van de evaluatiecommissie die in december met haar bevindingen naar buiten kwam. We kwamen van lokale brandweer en lokale crisisbeheersing. Over de opschaling naar regio’s waren destijds vergaande discussies, bijvoorbeeld over de figuur van de voorzitter van de veiligheidsregio. ‘Daar is hard voor gevochten’, zegt Muller. ‘Tien jaar later zie je dat voor het grootste deel van de branden, rampen en crises de systematiek en de wet heel goed werken. Die extra stap was heel belangrijk.’

Het regionaliseren van de brandweer verbeterde het functioneren: betere onderlinge afspraken, uitvoering van brandweerzorg, oefeningen en voorbereiding van crisisbeheersing. ‘In de huidige wet staan veel voorwaarden om te verbeteren, er zijn grote stappen gezet. De bezwaren lijken minder belangrijk dan men toen dacht.’

Toch blijft er het nodige te wensen over. De wet biedt mogelijkheden om invulling te geven aan democratische legitimiteit, maar deze mogelijkheden worden volgens de commissie beperkt benut. Ook ontbreekt die democratische borging tijdens een langdurende crisis, zoals bij corona. ‘De veiligheidsregio’s zijn verlengd lokaal bestuur, een gemeenschappelijke regeling. Je kunt daar verantwoording over vragen, maar die is getrapt en er wordt relatief beperkt gebruik van gemaakt’, reageert Muller.

‘Er komt een wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen aan, maar het is toch anders om je eigen burgemeester ter verantwoording te roepen dan via het college. Colleges en gemeenteraden gezamenlijk zouden daar meer in kunnen doen. Dat vergt een actievere houding van gemeenteraden. Het is minder gemakkelijk, maar het kan. Een regionale regeling en regio’s zijn geen bestuurslaag. Beide kanten kunnen dat steviger benutten. Bij een langdurige crisis is borging inderdaad lastiger, daar is deze wet niet voor gemaakt.’

Wordt het woord ‘crisis’ niet te pas en te onpas gebruikt?
‘Crisis is het als een burgemeester of voorzitter van de veiligheidsregio dat zo definieert en de systemen in werking zet. Is het dat dan ook? Er moet een vitaal belang zijn. Er is gecoördineerde actie van diensten nodig, anders maak je onnodig gebruik van vergaande diensten. Er zijn weinig voorbeelden waarin dat vaak gebeurt. Het Instituut Fysieke Veiligheid geeft elk jaar een boekje uit met daarin de crises en minicrises van het jaar. Het moment van opschalen is in Assen anders dan in Amsterdam. Dat is afhankelijk van lokale gewoonten en culturen en kun je niet zomaar vastleggen. Het is maatwerk. Hoe wordt het regionaal ervaren? Daar moet je ruimte voor laten.’

Veiligheidsregio’s moeten de mogelijkheid hebben om te kunnen fuseren of samen te gaan met andere gemeenschappelijke regelingen, schrijft u. Hebt u suggesties?
‘Nu is er alleen een debat over Gooi- en Vechtstreek en Flevoland. Die werken al veel samen. Als die fuseren zijn er 24 veiligheidsregio’s. Het cruciale is: moeten we niet naar tien veiligheidsregio’s, zoals bij de tien politie-eenheden. Het is een voordeel bij grootschalige crises, maar voor 95 procent gaat het om dagelijkse branden en andere incidenten. Het is dan goed om lokaal en regionaal goed ingebed te zijn. Brandweer bestaat toch vooral uit vrijwilligers en die moeten binding hebben met de plaats en het gebied. Het is nu al ingewikkelder geworden om die te vinden. We moeten de afstand dus niet te groot laten zijn.’

De veiligheidsregio’s kunnen nu niet opschalen naar één crisisorganisatie. Was dat tien jaar geleden ook al een hiaat?
‘Het was altijd al een hiaat, maar speelde destijds minder. Crises hadden minder vaak een bovenregionaal karakter. De verbindingen tussen onderdelen in de samenleving zijn nu intensiever en complexer, dus is de kans dat de crisis groter wordt meer voorstelbaar. Als iets in de ene sector mis is, kan het naar een andere overslaan. Alles is met elkaar verbonden. Dat is goed als er geen crises zijn, maar als het niet goed gaat, kunnen er cascade-effecten ontstaan. Dan wordt een crisis bovenregionaal, nationaal of internationaal.’

Wat moet er op dat punt anders in de wet?
‘In de wet is er geen rekening mee gehouden. Er staat niets in over nationale crisisbesluitvorming of samenwerking tussen regio’s. De helft van de veiligheidsregio’s grenst bovendien aan Duitsland en België. Het is voor Twente belangrijker om met Duitse regio’s samen te werken dan met Limburg. Die omissie moet ook worden opgelost.’

Is een landelijke crisisorganisatie niet een verantwoordelijkheid voor het kabinet, de minister van Justitie en Veiligheid?
‘Ja, maar tot voor kort was er nationaal en in de veiligheidsregio’s grote terughoudendheid om dat te doen. Drie cases hebben die noodzaak in een stroomversnelling gebracht: de KPN-storing van juni 2019, waarbij de 112-alarmcentrale landelijk onbereikbaar was, de boerenacties van afgelopen jaar en de coronacrisis. Er zijn landelijke sturing en beslissingen nodig om de aanpak te realiseren. Dat was vroeger ook zo, maar de terughoudendheid was te groot. Dat had deels te maken met dat het wettelijk niet goed is geregeld. Men wist niet waar de verantwoordelijkheid lag. Nu heeft men daar meer ervaring in. De lijnen staan in het nationaal handboek crisisbesluitvorming. De minister van Justitie en Veiligheid speelt een belangrijke rol en heeft ook verbinding met andere vakministeries.’

De wet moet minder star worden in het aanwijzen van crisispartners, vindt de commissie. Dat moet flexibeler, meer ad hoc, kunnen gebeuren. Ligt daar een rol voor het Veiligheidsberaad?
‘Het is eerst aan de veiligheidsregio’s zelf: maak een goede risicoanalyse en bepaal met welke crisispartners je afspraken wilt maken. Dat is in Zeeland anders dan in Noord-Holland, maar ook deels hetzelfde. Daar kun je op samenwerken. Neem een groot kernongeval: dat wordt al snel landelijk. Je kunt daar heldere afspraken over maken. Je moet dan wel de flexibiliteit behouden om de afspraken aan te passen aan de reële situatie. Het Veiligheidsberaad zou daarin een coördinerende verantwoordelijkheid kunnen hebben. Niet alleen in de crisisbeheersing, maar ook in de brandweerzorg. Door de coronacrisis kent nu iedereen dat beraad. Voorzitters van veiligheidsregio’s zijn het afgelopen jaar bekende functies geworden. Nu is het zaak om dat wettelijk vast te leggen.’

Is het Veiligheidsberaad niet ook een wassen neus? Het bespreekt maatregelen tegen het coronavirus, maar in de praktijk komen die grotendeels uit Den Haag.
‘Zij moeten ervoor zorgen dat wat ze beslissen ook kan worden uitgevoerd. Met corona zijn daarin grote stappen gezet. Het is een model voor de toekomst, hoewel we de precieze evaluatie van de coronacrisis natuurlijk nog moeten afwachten. Ministers sluiten er nu bij aan, dus je kunt daar goede afspraken maken. De voorzitters van de veiligheidsregio’s moeten die wel duidelijker vastleggen, want het is nu vaak een geschuif van verantwoordelijkheden. De bevoegdheden moeten helder zijn en dat zijn ze nu niet.’

Jullie schrijven: ‘De Wet veiligheidsregio’s richt zich vooral op voorbereiding en respons en nauwelijks op risicoanalyse en herstel.’ Wat moet er nog meer gebeuren?
‘Even los van corona. Je moet een nieuwe wet niet alleen maken op basis van een nieuwe epidemie, maar breder. De risicoanalyse in veiligheidsregio’s was in de wet niet goed geregeld. Wat betekent een dergelijke crisis? Wie moet wat doen? Hoe werkt het door? Maar ook de herstelfase niet: hoe moet je die inrichten? Bij een grote ontploffing kun je denken aan een informatie- en adviescentrum, aansprakelijkheid, verzekering. Je kunt daar al veel in organiseren. Men spreekt over de herstelfase weleens over de crisis na de crisis, of de ramp na de ramp. Leg vast in de wet hoe je de herstelfase wilt organiseren, zodat in de regio’s goede voorbereidingen worden getroffen.’

Wat moet er beter in de risicocommunicatie?
‘Dat is in tien jaar heel erg veranderd. De wijze van communiceren, de rol van sociale media. Je kunt een persconferentie houden, maar die sociale media zijn zo groot dat mensen niet meer wachten op de mededeling van de burgemeester. Het vergt anders nadenken over hoe te communiceren en te reageren dan voor 2010. De hele risico- en crisiscommunicatie is in de wet nauwelijks geregeld, maar cruciaal in het crisismanagement. Als je niet goed communiceert, ontstaan elders stevige problemen.’

Partijen binnen het stelsel slagen er niet in tot gezamenlijke crisisbeheersing te komen. In de praktijk stuurt ook de minister van justitie nauwelijks op gezamenlijke opgaven van veiligheidsregio’s en de cdk gebruikt de aanwijzingsbevoegdheid ook niet. Wie moet dit oppakken?
‘Die aanwijzingsbevoegdheid hebben de cdk en de minister al lang. Ze betrachten terughoudendheid, maar kunnen wel effectief en efficiënt zijn als ze niet te laat reageren. Zeker de minister zou minder terughoudend kunnen zijn. Bij KPN was de reactie te laat en bij de boerenacties en de containercalamiteit op de Waddenzee eigenlijk ook. Bij corona moet dat nog blijken. Als je er eerder gebruik van maakt, is er eerder een nationale benadering.’

Het Instituut Fysieke Veiligheid (IFV) heeft op basis van de Wet veiligheidsregio’s een onduidelijke positie. De wet borgt de onafhankelijkheid van het IFV onvoldoende. Waaruit blijkt dat?
‘Het IFV is een allegaartje geworden: opleiding, onderzoek, secretariaat van de veiligheidsregio, logistiek centrum. Een onderzoeksinstituut is iets anders dan uniformen bestellen. En als je hen crises en incidenten wilt laten onderzoeken, moet er geen discussie zijn over hun onafhankelijkheid bij de besturen van veiligheidsregio’s. Na de vonkenregen in Den Haag vroeg toenmalig burgemeester Krikke het IFV dat te onderzoeken, terwijl zij formeel ook in het bestuur zat. Dat moet je losknippen. Die onderzoeksfuncties zijn cruciaal voor brandweerzorg. Die logistieke functie kun je bij een bureau neerleggen.’

De rol van de brandweer is nu onderbelicht, aldus de commissie. Waarom?
‘De brandweer heeft op zichzelf al een belangrijke rol. Hun vakontwikkeling krijgt te weinig ruimte, minder dan je eigenlijk zou willen. We hebben nu namelijk te maken met elektrische auto’s, zonneweides, huizen elektrificeren. Dat vergt meer opleiding en kennis. Zeker als alles met alles is verbonden.’