Burger mag zegje doen over uitvoering en evaluatie beleid

Nederlanders moeten beter worden betrokken bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid van hun gemeente, provincie, waterschap of openbaar lichaam in Caribisch Nederland. Dat beoogt het wetsvoorstel ‘Versterking participatie op decentraal niveau’ dat minister Hanke Bruins Slot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties afgelopen vrijdag heeft ingediend. Dat gebeurde pas na een aantal aanpassingen, omdat de Raad van State vond dat het voorstel niet in deze vorm kon worden ingediend.

Participatieverordening

Gemeenten, provincies, waterschappen en de openbare lichamen Bonaire, Saba en Sint Eustatius hebben al een ‘inspraakverordening’: regels voor hoe inwoners en andere belanghebbenden bij de voorbereiding van beleid te betrekken. Het wetsvoorstel van Bruins Slot moet inwoners ook bij de uitvoering en evaluatie van beleid betrekken. De regels daarvoor stellen overheden dan op in een ‘participatieverordening’. Die regels maken het voor inwoners en de volksvertegenwoordiging duidelijk hoe participatie mogelijk is. Daarbij is ruimte om rekening te houden met lokale behoeften en omstandigheden.

Spelregels

In de afgelopen jaren is een rijke en veelvormige praktijk van burgerparticipatie ontstaan, schrijft de minister in de memorie van toelichting. ‘De grote maatschappelijke opgaven waar we voor staan, maken het alleen maar belangijker om inwoners vroegtijdig en zorgvuldig te betrekken bij de vraagstukken in hun gemeenschap.’ Decentrale overheden zoeken naar goede spelregels en naar verbetering en vernieuwing van bestaande kanalen om te zorgen dat iedere stem telt. ‘Dat is een opgave op zich.’

Spanning

Participatie is niet vrijblijvend en vraagt om tijd, inspanning, vertrouwen, ruimte en duidelijke kaders vanuit de volksvertegenwoordiging en overheid, merkt de minister op. Er is echter een inherente spanning tussen representatie en participatie. Voor volksvertegenwoordigers kan het moeilijk zijn om een advies van inwoners dat is gebaseerd op een zorgvuldig participatietraject naast zich neer te leggen, als zij vinden dat het algemeen belang er niet mee is gediend. Volgens de minister helpt het dan als volksvertegenwoordigers vroegtijdig bepalen hoe zij zich tot maatschappelijke initiatieven en de wens van inwoners om invloed verhouden en dit in spelregels vastleggen.

Heldere kaders

Het is geenszins de bedoeling van dit wetsvoorstel om in alle fasen en op alle beleidsterreinen de betrokkenheid van inwoners voor te schrijven, schrijft de minister. Gemeenteraden en andere decentrale volksvertegenwoordigende organen kunnen wel zelf bij verordening heldere kaders voor inwoners en volksvertegenwoordigers scheppen over participatie. De wijziging van de Gemeentewet maakt het mogelijk om van de nu al verplichte inspraakverordening, die alleen op de betrokkenheid bij de voorbereiding van beleid ziet, te moderniseren en verbreden naar een participatieverordening. Daarin wordt dus ook betrokkenheid van inwoners bij de uitvoering en evaluatie van beleid geregeld.

Vernieuwing

‘Onze democratie begint in de samenleving’, stelt Bruins Slot. Dat betekent volgens haar ook dat initiatief vanuit de samenleving de ruimte moet krijgen. ‘Het is daarom echt tijd om de stap te zetten naar vernieuwing en mogelijkheden voor burgerparticipatie en burgerinitiatieven te stimuleren. Dit wetsvoorstel voorziet daarin omdat overheden in hun participatieverordening zullen aangeven hoe zij betrokkenheid van inwoners, naast de voorbereiding, ook bij de uitvoering en evaluatie van beleid willen vormgeven.’

Logische stap

De VNG reageert positief op het wetsvoorstel en noemt de verbreding van de inspraakverordening naar een participatieverordening een ‘logische stap’. Wel vragen de gemeenten om duidelijkheid over de uitvoeringsconsequenties van het uitbreiden van inspraak op beleidsvoorbereiding naar de uitvoering en evaluatie van beleid, vooral wat betreft kosten en capaciteit. De VNG wijst daarbij op een uitvoeringstoets. De minister heeft de memorie van toelichting op deze punten uitgebreid. Ook neemt ze het VNG-advies voor een ruimere termijn van invoering over. Die overgangstermijn ligt op twee jaar. Gemeenten mogen zelf een procesbegeleider aanwijzen die verantwoordelijk is voor de voortgang en uitvoering van participatie en kunnen ook een eigen naam geven aan de verordening.

Kritiek

In haar advies erkent de Raad van State dat er bij bepaalde groepen burgers ‘onvrede bestaat over de overheid, het overheidsbeleid en de door de overheid geleverde prestaties’. Ook erkent de Raad van State het belang van de dieperliggende achtergrond van het voorstel. ‘Mensen verwachten een overheid die presteert, bereikbaar is, beloftes nakomt en in verbinding staat met de inwoners. Op de overheid bestaat vanuit dat perspectief de nodige kritiek.’ Politici, bestuurders en ambtenaren zullen zich volgens de raad ‘serieus moeten afvragen of deze kritiek ook op hen of hun organisatie van toepassing is en hoe zij hun prestaties met het oog daarop kunnen verbeteren’. Dat betreft ook de betrokkenheid van burgers. ‘Een goed functionerende overheid betekent dat de overheid voor iedereen toegankelijk is en dat zij weet wat er leeft onder haar inwoners, ook onder hen die niet participeren of anderszins op de voorgrond treden.’

Grote aarzeling

Over of het wetsvoorstel daaraan positief bijdraagt heeft de raad ‘grote aarzeling’. Een adequate motivering van de noodzaak en toegevoegde waarde van het voorstel ontbreekt evenals een analyse van het gestelde probleem dat kiezers nu teleurgesteld afhaken. Ook is de noodzaak en effectiviteit om met het oog daarop de representatieve democratie te vernieuwen ‘niet dragend gemotiveerd’. Verder is onduidelijk hoe de voorgestelde instrumenten, burgerparticipatie en het uitdaagrecht, een adequate reactie daarop zouden vormen. Ook vindt de Raad van State dat de minister nauwelijks ingaat op de betekenis van het voorstel voor het functioneren van de representatieve democratie.

Aanpassingen

De Raad van State zet derhalve vraagtekens bij het wetsvoorstel. Ze heeft er begrip voor dat wordt bezien of betrokkenheid van burgers bij het overheidsbeleid beter kan en daarvoor eventueel extra regels nodig zijn, maar vindt het wetsvoorstel en de toelichting ‘ernstig tekortschieten’. Zelfs zo dat het niet in deze vorm kan worden ingediend bij de Tweede Kamer. In een uitgebreide reactie op het advies maakt de minister de nodige aanpassingen op het voorstel bekend. Die komen volgens haar tegemoet aan de bezwaren van de Raad van State, waarop ze het voorstel toch heeft ingediend.