Regels moeten ‘te doen’ zijn voor burgers

Als de overheid in haar regels en processen teveel van burgers vraagt, loopt de publieke dienstverlening vast – hoe goedbedoeld het beleid ook is. Het UWV ontwikkelt daarom een toets die moet voorkomen dat nieuwe processen te veel beslag leggen op het 'doenvermogen' van burgers. 'Gemeenten kunnen daar veel van leren', zegt Mark Bovens van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.

Opletten
'De burger moet de wet niet alleen kennen maar ook 'kunnen''. Dat motto was al in 2017 te lezen in het rapport 'Weten is nog geen doen' van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). De raad pleitte voor een meer realistisch perspectief op de redzaamheid en het doenvermogen van burgers. Wat betekent dat in de praktijk? WRR-lid Mark Bovens geeft een voorbeeld: 'De kinderopvangtoeslag is erg ongelukkig vormgegeven. Die is namelijk afhankelijk van het actuele gezinsinkomen. Elke maand moeten ouders opletten of het inkomen niet boven een bepaalde drempel komt. Want anders moet je veel geld terugbetalen. Dat vraagt veel van ouders, juist in een periode in het leven die vaak al belastend en stressvol is.'

Piepen
De oplossing: 'Neem niet het actuele inkomen maar het inkomen van twee jaar geleden als uitgangspunt', aldus Bovens. 'Dan kun je het automatiseren. Want voor de meeste ouders zou dat ongeveer kloppen. Zo niet, dan kunnen ze het aanpassen. Maar de standaard moet zijn: als het klopt hoef je niks te doen, als het niet klopt moet je gaan piepen. Nu is het zo dat je altijd moet gaan piepen.'

Lastige situatie
Voor het UWV (de uitvoeringsorganisatie die onder andere verantwoordelijk is voor de werknemersverzekeringen, zoals de WW) is het WRR-rapport aanleiding om de eigen processen onder de loep te nemen. Het ontwikkelen van een doenvermogentoets, waarover de organisatie dinsdag een rapport uitbrengt, is een van de onderdelen daarvan. Nathalie van Berkel, lid van de raad van bestuur van het UWV, legt uit waarom: 'We denken vaak dat verminderd doenvermogen te maken heeft met achtergrond, leeftijd of opleidingsniveau. Maar wat blijkt nou: iedereen kan verminderd doenvermogen hebben, gewoon omdat je in een lastige situatie terecht komt. Bijvoorbeeld: als je je baan verliest, als je ziek wordt, als je stress hebt. En dat zijn nou net situaties die veel voorkomen bij mensen die bij ons aankloppen. We zijn een leuke organisatie, maar je hebt nooit een leuke reden om bij het UWV cliënt te worden.'

Mentale vermogens
Doenvermogen kan sterk beïnvloed worden door omstandigheden, bevestigt de WRR in het eerdergenoemde rapport: 'Ook mensen met een goede opleiding en een goede maatschappelijke positie kunnen in situaties verzeild raken waarin hun redzaamheid ontoereikend is, zeker op momenten dat het leven tegenzit. Dat is niet omdat hun intelligentie of kennis tekortschiet, maar omdat er een beroep wordt gedaan op allerlei andere mentale vermogens, zoals het vermogen om in actie te komen, om het hoofd voldoende koel te houden, en om vast te houden aan goede voornemens.'

Herkenbaar
Gedragswetenschapper Mike Keesman werkt voor het UWV aan de doenvermogentoetsen. 'Het begrip doenvermogen is heel herkenbaar voor collega’s’, legt hij uit. ‘Maar er is een verschil tussen ervan weten en het daadwerkelijk meenemen in je werk. Daarom onderzoeken we wat er nodig is om dit te faciliteren. Zo hebben we onderzocht welke aspecten van processen vaak veel doenvermogen vragen.’

Aandacht
Hoewel de WRR het onderwerp al in 2017 aankaartte, lijkt er de laatste tijd meer aandacht voor doenvermogen te ontstaan. Zo werd onlangs een motie van Kamerleden Jesse Klaver (GroenLinks) en Lilianne Ploumen (PvdA) aangenomen die uitsprak 'dat er voldoende aandacht moet zijn voor de uitvoering en de gevolgen van het beleid, in elk geval voor het doenvermogen van mensen bij elk wetsvoorstel'. Ook komt het thema prominent terug in de gesprekken die minister Wouter Koolmees (D66) van sociale zaken voert met gemeenten over het terugbrengen van de 'menselijke maat' in de Participatiewet.

Vrije val
Het is dan ook een steeds urgenter vraagstuk, ziet Mark Bovens: 'Wat we de afgelopen jaren hebben gezien – het meest extreem bij de toeslagenaffaire – is dat burgers in toenemende mate door een klein foutje in grote problemen kunnen komen. Voor je het weet zit je in een vrije val richting de schuldhulpverlening.' Volgens Bovens is dat te wijten aan een combinatie van factoren: 'Het zit aan de ene kant in wetgevingstechniek. Maar de afgelopen tien jaar zijn ook heel punitieve regimes ingevoerd: één fout leidt tot grote boetes. Daar bovenop is er een fantastische automatiseringsslag geweest.'

Bezuinigingen
Die automatisering is niet in zichzelf een negatieve ontwikkeling, voegt Van Berkel toe, maar leidt vooral tot problemen door de bezuinigen die ermee gepaard gingen. 'Mensen aan de balies en loketten zijn weggehaald en vervangen door automatische processen. Automatisering kan ook juist heel goed en dienstverlenend zijn. Het helpt ons om elke maand de uitkeringen op tijd uit te keren. Maar als je iets moeilijk vindt, of als je twijfelt, dan moet je wel een gezicht voor je zien.'

Pionier
Als gevolg van die ontwikkelingen groeit de aandacht voor de 'menselijke maat' in de publieke dienstverlening, merkt Bovens, net als de aandacht voor het WRR-rapport dat inmiddels al vier jaar oud is. Toch is het UWV vooralsnog een pionier, aldus Bovens: 'UWV is echt een voorloper op dit terrein. Gemeenten kunnen daar veel van leren.'