Bouwen aan toekomstig bestuur

De verkiezingen en een nieuwe kabinetsperiode komen eraan. Het wordt voor het openbaar bestuur een belang rijke fase: van crisis beleid naar richting geven aan een toekomstbestendige samenleving. Hoe het rijk en decentrale over heden daarin samenwerken, wordt volgens Ard Schilder en Erik Roest een belangrijke factor. Opvallend is echter dat het daar in verkiezingsprogrammaís en debatten maar beperkt over gaat. Hoe bouwen we een goed, toekomstbestendig bestuur?

Essay door Ard Schilder en Erik Roest

In de afgelopen decennia is gekozen voor grote decentralisaties van taken, bevoegdheden en financiën van het rijk naar de provincies en gemeenten. Historisch gezien gaat het om een omkering van een zeer lange periode van centralisatie die aanbrak met de Franse Revolutie en de totstandkoming van de Bataafse Republiek in 1795. Voor die tijd hadden de steden de macht en in de tijd van de van de ‘Zeven Provinciën’ was het juist het rijk dat voortdurend met de pet moest rondgaan.

Het duurde ruim 280 jaar voordat er weer sprake was van een echte decentralisatie- tendens, met name op het sociale domein. In 1987 was het Elco Brinkman die de eerste decentralisatie van het sociaal domein vormgaf met de nieuwe Welzijnswet. Hiermee bracht hij in de zorg een duidelijke taakverdeling aan tussen rijk, provincies en gemeenten. De decentralisatie van taken was in de decennia daarna niet te stoppen. De ene na de andere overdracht volgde elkaar op. Opvallend stabiel bleef al die tijd de indeling in bestuurslagen en de verdeling van verantwoordelijkheden daarbinnen: het ‘huis van Thorbecke’.

De argumentatie en vormgeving van de grote decentralisaties zijn gebaseerd op een hoge mate van pragmatisme, met name vanuit het perspectief van het rijk. Politiek opportunisme en financiële beheersbaarheid waren daarbij belangrijke factoren. Na een paar decennia van decentralisaties begint het echter zodanig te knellen in de uitvoering, dat grootschalig onderhoud en wellicht ook verbouwing nodig is. Gemeenten en provincies dringen daar steeds assertiever op aan. Ze willen boter bij de vis. Voor de toekomst is het belangrijk om het te hebben over de leidende principes voor de bestuurlijke verhoudingen. De al genoemde Thorbecke verdient daarbij hernieuwde aandacht. Bij verwijzingen naar hem wordt vaak vooral de aandacht gelegd op de structuur van het openbaar bestuur.

Maar Thorbecke was meer een politiek filosoof, die langdurig had nagedacht en binnen Europa had rondgekeken hoe een goed openbaar bestuur op te bouwen, bestaande uit verschillende geledingen. Dit gebeurde in tijden van grote maatschappelijke onrust en revolte in heel Europa.

Maatschappelijke ontwikkelingen, gemeenschapsvorming, burgerschap, ‘checks and balances’ tussen bestuurslagen hadden zijn aandacht en heeft hij vertaald naar principes over de inrichting van de staat en bijbehorende wetgeving. Onze tijd vraagt erom opnieuw naar dit soort principes te kijken, te herbronnen en te herijken waar nodig.

Een groot misverstand is het beeld dat Thorbecke in zijn ‘huis’ de decentrale overheden onbegrensde autonomie en beleidsvrijheid gunde. Thorbecke hechtte veel belang aan bescherming van de eenheidsstaat. Daarmee probeerde Thorbecke te voorkomen dat elke bestuurslaag ongelimiteerd zijn gang kon gaan. Door controlemechanismes in te bouwen, voornamelijk hogere wetgeving met Algemene maatregelen van bestuur (Amvb’s) en beleidsregels en de mogelijkheid om toezicht uit te oefenen, trachtte hij deze balans te bewaken. Daarbij was voor Thorbecke rechtsgelijkheid bij dit controlemechanisme een belangrijk afwegingskader, waarin balans gevonden moest worden.

Overigens wilde Thorbecke nadrukkelijk dat niet alleen de ‘hogere’ bestuurslagen moesten kunnen ingrijpen richting de ‘lagere’, bij bijvoorbeeld te veel ongelijkheid in voorzieningen of keuzes van decentrale bestuurslagen. Ook de ‘lagere’ bestuurslagen moesten tegendruk kunnen geven richting de ‘hogere’ bestuurslagen bij onredelijke wet- en regelgeving.

Van Thorbecke naar Elzinga
Bij gelegenheid van tien jaar Financiële verhoudingswet in 2007 deden wij in een publicatie een oproep tot een bestuurlijke pendant. ‘Geld volgt taak’ is een bekend principe uit de financiële verhoudingen (vastgelegd in artikel 2 van de bijbehorende wet), maar vreemd genoeg is er nooit een wet over de bestuurlijke verhoudingen rond die taken gekomen. Wel een aantal pleisters zoals de ‘Code Interbestuurlijke Verhoudingen’ en uitspraken van de Raad van State over die verhoudingen.

De omissie van een Bestuurlijke verhoudingswet wordt recent aangepakt in het opstellen van een ‘Wet op het decentraal bestuur’. Dit gebeurt op initiatief van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en wordt uitgevoerd door Douwe Jan Elzinga, hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen. Naar verwachting worden binnenkort de eerste proeven naar buiten gebracht, die zich lenen voor gesprekken tussen gemeenten en het nieuwe kabinet.

In de eerste concepten van de Wet op het decentraal bestuur zijn de volgende principes opgenomen: versterking van de regierol van Binnenlandse Zaken; een meer expliciet vastgelegde rol voor decentrale overheden bij de totstandkoming van nieuwe wetgeving; het vastleggen van financiële principes en de mogelijkheid tot taakdifferentiatie tussen decentrale overheden.

Bovenstaande initiatieven zijn toe te juichen. Het feit dat er een aanzet tot een wet decentraal bestuur wordt gedaan, inclusief een aantal principes die de huidige mankementen kunnen ondervangen: te weinig integraal beleid vanuit de rijksoverheid richting decentrale overheid, te beperkte positie van decentrale overheden ten aanzien van de uitvoerbaarheid van beleid, te abstracte financiële kaders, te grote uniformiteit.

Waar de Wet op het decentraal bestuur aan kan bijdragen, is het herstel van de balans tussen rijk, provincies en gemeenten. Een goede balans daartussen is te zien als een eigentijdse herbronning van de nadruk die Thorbecke legde op de eigen plaats en rol van de verschillende bestuurslagen en het machtsevenwicht tussen die lagen. Verder sluit de voorzet van Elzinga goed aan bij de breed gevoelde behoefte om beleid en uitvoering beter te verbinden.

Verdere aandacht verdient de positie en rol van de provincie (nu nog met name een VNG-traject), de bestuurskracht en schaal van gemeenten, regionale samenwerking en de uitwerking van financiële principes. Dit zijn onderwerpen die afgelopen decennia vaak zijn onderzocht en aandacht hebben gekregen, maar nog niet hebben geleid tot duidelijke principes. Graag geven wij daarbij het ‘resultaat op straat’ principe een leidende rol.

Resultaat op straat
Het openbaar bestuur van de toekomst heeft niet zozeer behoefte aan een grotere en sterkere overheid, maar vooral aan een betere. De coronacrisis heeft in korte tijd een fundamentele impuls gegeven aan een uitbreiding van de rol van de overheid. Dat betreft een uitbreiding in financiële zin en uitbreiding in zeggenschap tot op het niveau van persoonlijke vrijheden. Dat hoort bij een crisistijd, maar voor de aanpak van de opgaven die op ons wachten is nodig dat zichtbaar, voelbaar en aantoonbaar stappen worden gezet in duurzame kwaliteit van leven. Op individueel en collectief niveau.

Op belangrijke domeinen als kansengelijkheid in en door onderwijs, inkomens- en werkzekerheid, wonen, duurzame energie, kwaliteit van de leefomgeving en gezonde levensstijl is sprake van hardnekkige problemen en beperkte vooruitgang. Welke principes voor toekomstig bestuur we dan ook vastleggen en vormgeven, als het niet lukt op genoemde domeinen ‘resultaat op straat’ te bereiken, erodeert de legitimiteit van en het vertrouwen in het openbaar bestuur. En een keuze voor een bepaalde bestuurslaag, conform het zogeheten subsidiariteitsbeginsel, is daarbij zeker niet altijd de oplossing.

Zoekend naar een elegantere term voor ‘resultaat op straat’, kunnen zowel rijk als decentrale overheden dit concept hanteren voor keuzes in beleid en uitvoering. Keuzes over taakverdeling, keuzes over decentralisaties, keuzes voor differentiatie, keuzes over schaal en samenwerking. In plaats van het principe ‘je gaat erover of je gaat er niet over’ dat vaak is gehanteerd om een einde te maken aan ‘bestuurlijke spaghetti’, zou het motto voor de toekomst moeten zijn ‘wie het kan en laat zien, mag het doen’. Ook een samengestelde coalitie van bestuurslagen, overheidsorganen of zorgverzekeraars is daarbij een optie. Voldoende capaciteit, zowel in mensen als middelen, wordt dan een onderscheidend kenmerk en kan een einde maken aan het wensdenken dat afgelopen decennia bij decentralisaties een rol heeft gespeeld. Dit niet alleen bij het rijk, ook bij decentrale overheden (‘wij kunnen dit wel’, ‘dit versterkt onze positie’, ‘wij zijn de eerste overheid’).

Het ‘wie het kan en laat zien, mag het doen’ principe klinkt bestuurlijk en juridisch complex, maar er zijn al concrete voorbeelden en wetten die dit principe hanteren. Denk aan experimenten in Den Haag waarin een zorgverzekeraar en gemeenten een pragmatisch samenwerkingsverband hebben gesloten om verzekerden in Den Haag te helpen met hun bestaansonzekerheid. Daarbij wordt een integrale aanpak gehanteerd van schulden, armoede- en gezondheidsproblemen.

Voorbeelden van wetgeving zijn de ‘Winkeltijdenwet’, de ‘Rotterdamwet’ en de ‘Taxiwet’. Individuele gemeenten spelen hierin een belangrijke rol en hebben zelf een aanpak voorgesteld voor een voor hen urgent vraagstuk. Laatstgenoemde decentralisaties blijken in de praktijk relatief succesvol uit te pakken. Dergelijke initiatieven verdienen navolging en een plek in de Wet op het decentraal bestuur.

Ruimte voor de regio
De eerste aanzet voor de Wet decentraal bestuur biedt zoals eerder aangegeven een goede basis om het openbaar bestuur beter toe te rusten voor de toekomst. Wat echter nog ontbreekt, is een duidelijk perspectief op de regio. De regio is het bestuurlijk niveau tussen gemeenten en provincies. in de praktijk een belangrijk onderdeel van het openbaar bestuur. Ruim 40 procent van een gemeentelijke begroting wordt inmiddels besteed aan taken die in een regionaal samenwerkingsverband zijn ondergebracht. Laat staan dat de democratische legitimatie goed is geborgd.

Het volledig verbouwen van het Huis van Thorbecke is ingrijpend en niet nodig. Dergelijke verbouwingen kunnen lang duren, met onzekere uitkomsten en tegenvallers onderweg. Een meer geleidelijke strategie is het introduceren van de federatiegemeente, een concept eveneens van Elzinga. Voorafgaand aan een brede introductie van dit model, zou kunnen worden gestart met enkele experimenten op regionaal niveau. Regio’s die een hechte samenhang kennen en waar veel regionale indelingen samenvallen, zouden als voorbeeld kunnen dienen. Hebben zij goede plannen, dan verdienen zij naast betere democratische legitimatie, ook de kans op een regionale bijdrage vanuit het gemeentefonds en een verantwoording op regioniveau. Deze optie is in het verleden al eens op tafel geweest, maar helaas nooit tot realisatie gekomen.

Het past echter goed bij een ‘resultaat op straat’-aanpak en de eerdergenoemde wetgeving gericht op gemeentelijk maatwerk. Regio’s kunnen hier zelf ook de handschoen oppakken door met eigen voorstellen voor wetgeving toegesneden op hun regio te komen.

Met de hierboven genoemde borging en vernieuwing van de decentrale eenheidsstaat die Nederland is, kan na een periode van grootschalig decentraliseren zonder duidelijke principes weer worden gebouwd aan het openbaar bestuur van de toekomst. Het vergt geen grootschalige herstructurering of reorganisaties. Die zijn er wel even genoeg geweest.

Ard Schilder directeur-secretaris bij de Zuidelijke Rekenkamer
Erik Roest programmamanager sociaal domein gemeente Tilburg