Taakdifferentiatie is dé uitdaging voor 2011

Voor de bestuursvorm is dat ook een goede zaak. Onder meer door de commissie-Bovens is eerder wel voorgesteld om het mogelijk te maken dat gemeenten hun eigen bestuursmodel kiezen. Zo zou per gemeente kunnen worden besloten om de burgemeester wel of niet rechtstreeks te laten kiezen. Bij een dergelijke keuze zou het bestuursmodel van die betreffende gemeente daarop moeten worden aangepast.

Terecht is een dergelijke differentiatiemogelijkheid tot nu toe afgewezen. Burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties moeten kunnen rekenen op een zekere transparantie van de lokale bestuursvorm. Een dergelijke transparantie wordt teniet gedaan indien iedere gemeente eigen vormen en modaliteiten zou kunnen gaan hanteren.

Zijn er derhalve tegen institutionele differentiatie aanmerkelijke bezwaren, vóór een differentiatie in taken is veel te zeggen. Nu worden bij bijvoorbeeld decentralisatie-operaties in beginsel alle gemeenten belast met de over te dragen taken. In veel gevallen is dat tegen beter weten in: de kleine gemeenten zijn meestal niet in staat dezelfde kwaliteit te leveren als grote en middelgrote gemeenten. Deze uniforme toedeling van taken wordt in de praktijk weliswaar niet altijd consequent aangehouden - ook nu is er al wel enige differentiatie - in zijn algemeenheid is echter uniformiteit het dominante uitgangspunt. Met name de VNG heeft deze lijn altijd verdedigd, vooral ook om geen onderscheid tussen eersterangs en tweederangs gemeenten in het leven te roepen.

Dit uitgangspunt is echter niet langer vol te houden. Bij de uitvoering van het gemeentelijke medebewind begint de schaal van de kleinere gemeenten steeds meer te knellen, er is een enorme druk ontstaan om met andere gemeenten samen te werken of over te gaan tot schaalvergroting. Hoe meer taken uniform naar de gemeenten worden gedecentraliseerd, des te sterker wordt de roep om schaalvergroting en/of samenwerking.

Wie overziet op welke wijze gemeenten nu samenwerken, ontwaart een bijna onontwarbare knoop van samenwerkingsverbanden en -structuren. De vele en van elkaar afwijkende grenzen van bovenlokale en regionale samenwerkingsverbanden zijn dichter dan het Nederlandse hoofdwegennet. Veel gemeenteraden en bestuurders raken het spoor bijster. De ene bovenlokale bestuursautoriteit is nog niet aangesteld of een volgende is alweer in de maak. Er is nog weinig onderzoek naar gedaan, maar voor de hand ligt dat de bestuursdruk van al deze bovenlokale en regionale activiteiten in menig opzicht een efficiencytoets niet goed zal doorstaan.

Ook op het punt van de politieke controle is het slecht gesteld. De samenwerking op het bovenlokale vlak heeft als gemeenschappelijk kenmerk dat het met de democratische legitimatie daarvan slecht is gesteld. Dit steeds nadrukkelijker wegtrekken van taken uit de strikt gemeentelijke context is schadelijk voor het lokale bestuur in Nederland. Wordt daarbij ingezet op een steeds verdergaande schaalvergroting, dan is dat eveneens schadelijk voor het lokale bestuur.

Beperkte vormen van gemeentelijke herindeling zijn zeer goed te beargumenteren. Wordt echter overgegaan tot reorganisaties zoals tot voor kort door de VNG bepleit naar Deens voorbeeld, dan bedreigt dat het lokale bestuur als politieke gemeenschap van burgers en wordt eenzijdig de nadruk gelegd op bestuurskracht en uniformiteit.

Om een einde te maken aan deze voor de gemeenten nadelige negatieve spiraal is taakdifferentiatie een probaat en aantrekkelijk instrument. Bij die taakdifferentiatie moeten ook de provincies en andere vormen van bestuur, zoals het functionele bestuur en de figuur van de deconcentratie in ogenschouw worden genomen. Iedere vorm van bestuur heeft eigen voordelen en nadelen. Bij taaktoedeling moet zeer precies worden gekeken welke vorm en schaal het meest aangewezen zijn. In het westen van het land bijvoorbeeld kunnen de grote steden gedeeltelijk provincievrij worden gemaakt. Politiek beleidsarme taken komen veel eerder in aanmerking voor deconcentratie dan taken met een sterke politieke dimensie.

Omgekeerd medebewind, gemeenten die taken laten uitvoeren door de provincie of een naburige grote gemeente, moet veel meer vanzelfsprekend worden. Kortom: door een krachtig en zorgvuldig traject van taakdifferentiatie is een wereld te winnen. Nu is het alleen nog de vraag of het kabinet bereid en in staat zal zijn om dit cruciale zinnetje uit het regeerakkoord tot uitvoering te brengen.