Verdeling verdeelt de regio

Waarom verloopt regionale samenwerking na een flitsende start zo stroef? Dat onderzocht stedenbouwkundige Janneke Rutgers in twee (voormalige) krimpregio’s: de Achterhoek en de Hoeksche Waard. ‘Blijf niet steken in het hoe, maar keer terug naar het waaróm van de samenwerking.’

Janneke Rutgers is opgegroeid in de Achterhoek en na vijftien jaar Randstad onlangs teruggekeerd. Ze studeerde bij de faculteit Bouwkunde aan de TU Delft af op een regionale krimp aanpak voor de Achterhoek. Later raakte ze als adviseur van Ruimtevolk betrokken bij de uitvoering van regionale projecten in zowel de Achterhoek als de Hoeksche Waard. Die combinatie van ervaringen bracht haar op het idee voor het proefschrift Van panacee tot paradox, dat de bestuurlijke samenwerking in beide regio’s in de periode 2009-2018 als onderwerp heeft. ‘Ik ben altijd geïnteresseerd geweest in processen’, zegt Rutgers. ‘Ik heb gezien hoe samenwerking na een enthousiast begin uitloopt op frustraties en strubbelingen. Ik heb mijn onderzoek naast mijn werk gedaan. Dat kon ik goed scheiden, omdat ik in mijn werk meer op de uitvoering zat.’

Rutgers onderzocht de interne dynamiek van de regionale samenwerkingsverbanden met behulp van de regimetheorie van Clarence Stone, die onderscheid maakt tussen agenda, coalitievorming, samenwerkingsstructuur en middelen. Ze was als toehoorder welkom bij alle formele en informele bijeenkomsten tussen 2014 en 2017. Verder analyseerde ze alle relevante documenten uit de periode 2009-2018 en legde ze haar bevindingen voor aan een panel van wetenschappers en experts uit andere regio’s.

De bevolkingsafname is in beide onderzochte regio’s de belangrijkste drijfveer voor brede regionale samenwerking en in de Achterhoek speelt ook de kredietcrisis een rol. Overheden, ondernemers en maatschappelijke organisaties beseffen dat ze elkaar nodig hebben om de toekomst van hun regio veilig te stellen. De Achterhoe kers komen met een ‘aanvalsplan’, de Hoeksche Waarders met het ‘Pact van Waard’. Beide omvatten een strategische agenda voor de toekomst. Het commitment is groot. Elke deelnemer draagt naar vermogen bij met geld, mankracht, catering of andere faciliteiten.

Mandaat

Er volgen ad hoc bijeenkomsten waar iedereen welkom is. Er zijn veel informele contacten en de lijnen zijn kort. Maar gaandeweg krijgt de overheid een grotere vinger in de pap. Dat begint met de financiële steun van het rijk en de provincies via onder andere het Actieprogramma Krimp. De overheid brengt op een gegeven moment wel 80 procent van het geld in. Dan rijst de vraag wie er over de besteding gaat, het samenwerkingsverband of de aangesloten overheden. Hoe regel je het mandaat daarvoor?

Projectbureaus, bemand door ambtenaren, bereiden de besluitvorming voor en zorgen voor de uitvoering. De wethouders zitten namens de gemeenten aan tafel met de ondernemers en het maatschappelijk middenveld, maar hebben geen volledig mandaat. De gemeenteraden nemen uiteindelijk de besluiten. Op dat tijdrovende proces hebben andere partijen weinig zicht. Marktpartijen ergeren zich aan het trage tempo.

Bovendien hebben ze een informatieachterstand, zeker in vergelijking met wethouders die zich dagelijks met de samenwerkingsagenda bezighouden. De partijen drijven daardoor uit elkaar en inhoud raakt uit beeld. Het gaat alleen nog maar over het proces. Rutgers noemt dit de paradox van de regionale samenwerking of zoals ze het in haar proefschrift formuleert: ‘samenwerking goed geregeld, urgentie krimpaanpak ontregeld’.

Een van de oorzaken van de paradox is de brede opzet van de samenwerkingsagenda, meent Rutgers. De agenda gaat over bijna alles: bereikbaarheid, economie, onderwijs, voorzieningen, wonen en zorg. Alle partijen brengen hun wensen in op al deze terreinen. Het is onmogelijk ieders wensen te vervullen. Hoe bepaal je waar voorzieningen worden geconcentreerd? Dat leidt tot een spanning tussen lokale en regionale belangen. Subsidies van provincies en rijk leiden ook tot verdelingsvraagstukken: iedereen wil daarvan een graantje meepikken. Private partijen voelen zich steeds meer buitengesloten en dreigen vervolgens af te haken.

Democratisch gat

‘Het gaat dan al lang niet meer over de inhoud’, zegt Rutgers. ‘De samenwerking verzandt in structuurdiscussies en verdelingsvraagstukken. Daarbij heb je te maken met een democratisch gat in de regionale samenwerking. Elk regionaal plan moet worden vastgesteld door de afzonderlijke gemeenteraden. Maar hoe leg je uit dat een regionaal belang ook een lokaal belang is? Stel dat het basisonderwijs moet inkrimpen. Een knappe wethouder die zijn gemeenteraad ervan kan overtuigen dat de eigen school moet sluiten, omdat die van de buurgemeente gunstiger ligt of net is gerenoveerd.’

Het is geen exclusief probleem van krimpregio’s, stelt Rutgers. ‘Ik zie vergelijkbare processen in alle regio’s, ook groeiregio’s. Neem de Regionale Energie Strategieën, de Woningbouwimpuls met regiodeals, de financiering van de jeugdzorg. Op al die terreinen heb je te maken met verdelingsvraagstukken.’ Daarmee legt de onderzoekster de vinger op de zere plek: ‘We organiseren steeds meer dingen op regionaal niveau, maar op een vrijblijvende en informele manier. We hebben geen orgaan op die schaal om zaken formeel te regelen. Daarom moeten we de tussenverdieping van het Huis van Thorbecke beter organiseren.’

Waarom geen herindeling? In de Hoeksche Waard is dat al gebeurd. Rutgers: ‘Die is geforceerd tot stand gekomen na jarenlange discussies, waarbij de gemeenten niet op één lijn zaten. De Achterhoek is met ruim 300.000 inwoners veel groter. Daar zie ik dat niet gebeuren. Maar de Achterhoek heeft wel een eerste stap gezet met een regioraad waarin elke fractie van elke gemeenteraad is vertegenwoordigd. Daarmee breng je de gemeenteraden beter in positie. Ze zijn beter geïnformeerd en dat is de helft van het werk.’ ‘Busreisjes en etentjes doen wonderen’ Een van haar aanbevelingen is van de regio een politieke gemeenschap te maken, waarmee je de democratische legitimatie serieus neemt. De Achterhoek Raad is daarmee goed op weg, al heeft die geen volledig mandaat, aldus Rutgers. Een andere aanbeveling is versmalling van de regionale agenda. Richt de samenwerking op toekomstkracht.

Rutgers: ‘Kies bijvoorbeeld voor een economische agenda. Bied een wenkend perspectief. Kijk naar de Brainport Eindhoven, waar de publiek- private samenwerking een groot succes is. Dat werkt ook door op andere terreinen en blaast de samenwerking nieuwe energie in. De Achterhoek en Hoeksche Waard, die overigens momenteel niet krimpen, zijn zich inmiddels ook meer gaan richten op een economische agenda.’

Centrale regie

Verdelingsvraagstukken kun je volgens Rutgers beter overlaten aan een hoger schaalniveau, zoals provincie of rijk. ‘Dan verspil je als regio geen energie aan kwesties waar je toch niet uitkomt.’ Rutgers vindt meer centrale regie ook voor andere beleidsterreinen gewenst, zoals woningbouw en energiestrategieën. ‘Maar dat is een persoonlijke mening en valt buiten het kader van mijn onderzoek.’ Subsidies leiden ook tot verdelingsvraagstukken. ‘Met een grote pot geld zaai je verdeeldheid. Ik heb daarvoor geen klinkklare oplossing, want krimpregio’s hebben het geld hard nodig. Het helpt misschien als je de subsidie opknipt in kleine delen. Dan is het geen roze olifant die de samenwerking verstoort. Van een regioraad zoals in de Achterhoek mag je verwachten dat ze een draagvlak creëren voor de verdeling daarvan.’

Maar leun niet alleen op subsidies, waarschuwt ze. ‘Ga altijd uit van het principe dat iedereen bijdraagt. Van mijn onderzoek heb ik geleerd dat dit onmisbaar is voor het smeden van sterke coalities. Sluit niemand uit en sta open voor nieuwe partners. Investeer in het regionale team door elkaars taal te leren spreken en elkaar informeel te ontmoeten. Gezamenlijke busreisjes en etentjes doen wonderen.’