Samenwerken als laatste strohalm

De clash tussen gemeenten en kabinet over het bestuursakkoord gaat niet over principes, maar over praktische kwesties. Of de gemeente er extra taken bij wil en kan hebben, is geen twistpunt. Inzet van het conflict is of gemeenten genoeg geld krijgen om extra taken zoals de sociale werkvoorziening uit te voeren. Dat tal van gemeenten, zeker de kleintjes, al jaren worstelen om het groeiend aantal taken uit te voeren, is geen reden voor verzet. De verklaring daarvoor is simpel. Op papier wordt elke gemeente zelfstandig verantwoordelijk voor de gedecentraliseerde taak, maar in praktijk gaan ze de klus samen klaren.

De colleges van de Utrechtse gemeenten Houten, IJsselstein, Lopik, Montfoort, Nieuwegein en Vianen maakten daar geen geheim van. Extra taken op het terrein van sociale zekerheid overnemen van het Rijk? ‘De gemeenten zien samenwerking als de aangewezen manier om ook in de toekomst de sociale zaken zonder kwaliteitsverlies goed en efficiënt uit te voeren. Het voornemen is om de samenwerking te starten per 1 januari 2012’, aldus het persbericht.

Uniek is de keuze van de Utrechtse gemeenten niet. Het is samenwerking wat de klok slaat in gemeenteland. Samenwerking in allerlei vormen: soms bij overgehevelde taken, soms bij een beleids- of uitvoerend onderdeel, soms via geheel of gedeeltelijke opgetuigde shared service centra, soms gericht op een beter functioneren van de eigen interne organisatie. Je kunt het niet zo gek bedenken, of gemeenten hebben het bedacht (zie ‘Vormen van samenwerking’ vanaf pagina 26). De aanstaande decentralisatie van taken door het kabinet aan de gemeenten - ter waarde van zo’n 6 miljard euro - zorgt voor een extra impuls tot samenwerking.

Nu al moeilijk

‘Er wordt door gemeenten geanticipeerd op het bestuursakkoord’, zegt Marcel Boogers, universitair docent bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg. ‘Je ziet dat veel gemeenten het nu al moeilijk hebben om alle taken zelfstandig uit te voeren. Om te voorkomen dat men door het ijs zakt, kiest men voor intensieve samenwerking of voor ambtelijke fusies. Vooral op het platteland is dat proces gaande. Gemeenten hebben in de gaten dat ze alle taken niet meer zelfstandig kunnen uitvoeren. Kies je voor samenwerking, dan is de kans groter dat je het hoofd boven water kunt houden.’

Maar samenwerken heeft een keerzijde. Bas Eenhoorn, waarnemend burgemeester in Alphen aan den Rijn, voormalig voorzitter van de VVD en pleitbezorger van stevige zelfstandige gemeenten met een fors eigen belastinggebied, hekelt juist het gemak waarmee gemeenten voor samenwerking kiezen. Volgens Eenhoorn hebben samenwerkingsmodellen twee belangrijke nadelen: de overzichtelijke democratische besluitvorming van gemeenten wordt ondermijnd. En samenwerkingsverbanden bevorderen bureaucratie. ‘Samenwerking moet een hulpstructuur zijn, eerder uitzondering dan regel. Maar men vlucht in samenwerking, waardoor het een reddingsboei lijkt om de zelfstandigheid te behouden’, aldus de prominente partijgenoot van premier Rutte.

Defensief

Wetenschapper Boogers bespeurt gelijksoortig gedrag. ‘Je ziet dat de keuze voor samenwerking vooral is ingegeven door een defensieve strategie, veelal om herindeling te voorkomen. Het zou beter zijn als gemeenten tot de conclusie komen dat ze een bepaalde problematiek delen, en vervolgens met een offensieve blik op de toekomst een plan uitwerken of ontwikkelen. Maar wat ik in de dagelijkse praktijk vooral zie, is veel beweging om fusie te ontlopen terwijl niemand tot fusie dwingt.’

Drechtsteden is een van de spraakmakendste voorbeelden. De samenwerking tussen Alblasserdam, Dordrecht, Papendrecht, Hendrik-Ido- Ambacht, Sliedrecht en Zwijndrecht geldt als een schoolvoorbeeld van hoe gemeenten met behoud van zelfstandigheid taken efficiënter en goedkoper kunnen uitvoeren. Niet alleen op bedrijfsvoeringsonderdelen, maar ook op beleidsterreinen als de sociale dienst, stedelijke vernieuwing en ruimtelijke ontwikkeling.

Droom

In Leiden wordt hooguit gedroomd van een dergelijke vergaande samenwerking van gemeenten. ‘De bestuurlijke cultuur was hier dat iedereen met iedereen wilde samenwerken, behalve met Leiden’, vertelt Bert Schouten, gemeentesecretaris van Leiderdorp. ‘Leiden droomde 10 jaar geleden zelfs nog van een groot-Leiden.’

De in 2007 ingezette samenwerking tussen de sociale diensten van Leiden en Leiderdorp heeft, met de bescheiden opstelling van Leiden, de weg vrijgemaakt om dit jaar te starten met Servicepunt 71. De samenwerking in Drechtsteden geldt daarbij als inspirerend voorbeeld.

Servicepunt 71 is een shared service centrum van en voor Leiden, Leiderdorp, Oegstgeest en Zoeterwoude. De gezamenlijke dienst met bijna 300 fte gaat eind dit jaar vanuit een eigen onderkomen in Leiden in opdracht van de afzonderlijke gemeenten de zogeheten piofah-taken uitvoeren: personeel en salarisadministratie, informatievoorziening, organisatie, financiën, automatisering en huisvesting. Schouten: ‘Je bouwt dus een ondersteunende dienst voor vier gemeenten. Daardoor kun je ambtenaren meer bieden en een andere kwaliteit in huis halen. Voor de 9 duizend inwoners van Zoeterwoude betekent het dat zij een ambtelijke ondersteunende dienst krijgen van een organisatie met 190 duizend inwoners.’

De deelname van Zoeterwoude aan de samenwerking is opvallend. In de afgelopen jaren werd Zoeterwoude door het CDA steevast als schoolvoorbeeld genoemd van hoe een kleine gemeente prima zelfstandig haar taken kan blijven uitvoeren. Burgemeester Liesbeth Bloemen (CDA) van Zoeterwoude: ‘Ons doel is dat we minder kwetsbaar zijn en dat de kwaliteit van onze dienstverlening op orde is. Als je zaken goedkoper samen kunt doen, moet je dat niet nalaten. Het gaat in dit geval om bedrijfsvoering. Dat moet goed zijn geregeld, zodat wij daar als bestuur geen last van hebben. Om toch een vinger in de pap te hebben, hebben we een gemeenschappelijke regeling gesloten.’

Eenhoorn hekelt het gemak waarmee de zogeheten bedrijfsvoeringsof piofah-taken in samenwerkingsconstructies worden ondergebracht. ‘Men doet alsof piofah-taken beleidsarm zijn, maar dat is niet zo. Als je zelf deze taken niet kunt organiseren, ben je aan het einde van je Latijn. Eigenlijk moet je dan nagaan of je nog wel zelfstandig kunt blijven en je niet beter tot schaalvergroting zou moeten overgaan.’

Ambtelijke fusie

Om aan gemeentelijke fusie te ontkomen, bedachten Blaricum, Eemnes en Laren een alternatief: volledige ambtelijke fusie. De ambtelijke organisaties van deze drie zogeheten BEL-gemeenten zijn bij elkaar gebracht in één ambtelijke organisatie die de drie gemeentebesturen bedient. Of dat een sterke, bestuurskrachtige oplossing voor de toekomst is, wordt nu onderzocht. In Groningen willen Delfzijl, Appingedam en Loppersum - de zogeheten DAL-gemeenten - het BEL-voorbeeld kopiëren. Voor dit model is gekozen, omdat de drie gemeenten hebben te maken met een vergrijzend ambtenarenkorps en kwetsbaarheid van de bestaande organisaties. Daardoor is er geen garantie dat het werk allemaal op tijd gedaan kan worden. ‘Wij zijn 3 jaar geleden op zoek gegaan naar een duurzame organisato rische samenwerking’, aldus Jelmer Mulder, gemeentesecretaris van Appingedam en coördinerend secretaris van de DAL-gemeenten.

‘Vergunning, toezicht en handhaving is in januari 2011 in een gezamenlijke organisatie ondergebracht. De volgende stap is dat we in 2013 de hele ambtelijke organisatie willen integreren in één shared service organisatie. De drie gemeenten krijgen de regie- en opdrachtgeverfunctie. De shared service organisatie wordt de opdrachtnemer. Dat is een vergelijkbare vorm als de BEL-gemeenten. We hebben hiervoor gekozen omdat we dat de meest passende vorm vonden om gezamenlijkheid te realiseren en eigenheid te behouden.’

Het zogeheten Ten Boer-model geldt nog altijd als de meest opzienbarende vorm van samenwerking. In het gemeentehuis van Ten Boer zit alleen nog een ambtelijke staf, bestuur en raad. De ambtelijke taken zijn ondergebracht en worden ingehuurd bij grote buurman, de stad Groningen. Losser koos dit jaar voor dit Ten Boer-model door alle 55 ambtenaren onder te brengen bij buurman Enschede (zie kader op pagina 29).

Kwetsbaar

Dongen wil zo ver nog niet gaan. De Brabantse gemeente heeft op ICTterrein gekozen voor een samenwerking met een sterke partner, grote buur Tilburg. Burgemeester Simone Dirven-van Aalst (CDA): ‘Er komen veel taken op ons af. Als gemeente van ruim 26 duizend inwoners hebben wij gemerkt dat we kwetsbaar zijn. We hebben maar een paar jongens die iets weten van ICT en bij de aanstaande overheveling van taken moet je wel een goede digitale infrastructuur kunnen bouwen om de dienstverlening te waarborgen. Door samenwerking met Tilburg kunnen wij de kwaliteit van onze dienstverlening garanderen.’

Samenwerking met de grote stad of centrumgemeente is een model dat in het bestuursakkoord is vastgelegd als oplossing om nieuwe taken goed uit te voeren, in het bijzonder de jeugdzorg en de arbeidsmarktparticipatie volgens de nieuwe Wet werken naar vermogen.

Burgemeester Bloemen van Zoeterwoude: ‘Het is klaar als een klontje dat we de jeugdzorg nooit in ons eentje kunnen doen, maar mogen we als gemeente alsjeblieft zelf uitmaken wat de optimale schaal is om deze taak uit te voeren?’

Decentralisatie van taken beoogt lokaal maatwerk te bevorderen, aldus bestuurskundige Boogers, maar zo werkt het in de praktijk niet. ‘Als je gaat samenwerken in een samenwerkingsmodel of in een centrumgemeentemodel is er nauwelijks ruimte voor eigen afwegingen. De gemeenteraden blijven dan weliswaar bestaan en als kleine gemeente kun je heel hard roepen hoe je het wilt hebben, maar het is heel lastig om een bepaalde taak alleen voor jouw gemeente anders uit te voeren. Er zijn hooguit kleine accentverschillen mogelijk.’

Eenhoorn: ‘Mijn stelling is dat in beginsel één taak bij een verantwoordelijk bestuur moet worden ondergebracht. Er moet doorzettingsmacht zijn. Als een gemeente een taak niet aankan, moet je die onderbrengen bij een hoger gelegen bestuursorgaan. Of gemeenten moeten overgaan tot schaalvergroting. Bij de huidige trend om steeds meer taken over te dragen naar gemeenten zou mijn antwoord zijn dat de schaal van gemeenten moet worden aangepast.’

---

VNG-Congres

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) houdt dinsdag 7 en woensdag 8 juni haar jaarcongres in Ulft in de Achterhoek. De gemeenten moeten daar besluiten of ze het eens zijn met het concept-bestuursakkoord tussen VNG en Rijk over de decentralisatie van taken als jeugdzorg, de Algemene wet bijzondere ziektekosten en de participatie en re-integratie aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Op het VNG Jaarcongres komen ruim 3 duizend lokale bestuurders en politici van de 418 gemeenten bijeen. Het centrale thema is ‘gezonde gemeenten, slimme verbindingen.’