Op naar een niet-discriminerende overheid

De Staatscommissie tegen Discriminatie & Racisme wil meer of minder verhulde ervaringen van discriminatie blootleggen en ‘tools’ geven om het al dan niet met wet- en regelgeving tegen te gaan. ‘Maar de echte sturing is een kwestie van inclusief publiek leiderschap.’

Pijnlijk

Dat stellen Joyce Sylvester en Mirko Noordegraaf in een essay in Binnenlands Bestuur. Zij zijn respectievelijk voorzitter en vicevoorzitter van de staatscommissie. Omdat in de afgelopen jaren pijnlijk duidelijk is geworden dat patronen van discriminatie en racisme ook zichtbaar zijn in de relatie tussen overheid en burger  is deze commissie in 2022 ingesteld. De bedoeling is dat de commissie aard, omvang en oorzaken van discriminatie in Nederland inzichtelijk en tastbaar maken om vervolgens de diepliggende oorzaken aan te pakken en blijvende verandering te realiseren.

Toeslagenaffaire

De Toeslagenaffaire was een belangrijke motor achter de instelling van de staatscommissie, maar het werk van de commissie gaat volgens Sylvester en Noordegraaf niet alleen over grootschalige, op fraude gerichte (profilerende) beleidsinterventies en uitvoeringspraktijken. ‘Discriminatie komt ook tot uiting in dagelijkse handelingen van overheden. Bijvoorbeeld wanneer uitvoeringsinstanties beslissingen nemen of handhaven op grond van schijnbaar objectieve criteria die in de praktijk specifieke groepen in de samenleving onevenredig hard treffen. Bijvoorbeeld als mensen als verdacht worden aangemerkt omdat ze er ‘anders’ uitzien, of wanneer mensen als minder behandeld worden omdat ze niet aan ‘de norm’ voldoen of in (sociaaleconomisch) ‘mindere’ wijken wonen’, zo leggen ze uit.

Dagelijkse discriminatie

Het gevolg van die ‘dagelijkse’ discriminatie is dat veel Nederlanders ervaringen hebben met discriminatie die volgens de auteurs dikwijls verborgen en ongekend zijn. ‘In deze situaties gaat het over hoe individuen behandeld worden, maar patronen van discriminatie zijn tegelijkertijd institutioneel: (groepen van) individuen worden structureel anders bekeken en behandeld, terwijl daar op grond van artikel 1 van de Grondwet geen reden toe is. De gevolgen zijn groot, met name voor die individuen. Hun ervaringen stapelen zich in uiteenlopende sectoren en over de levensloop heen op.’

Achterstelling

Gevolg is dat benadeelde individuen minder kansen hebben om hun talenten te ontplooien en om toegang tot dienstverlening te krijgen, waardoor ongelijkheden groeien en achterstelling wordt vergroot. Ook groepen worden getroffen en gestigmatiseerd, waardoor maatschappelijke tegenstellingen verder worden vergroot en vervreemding ontstaat. ‘Hoewel de genoemde illustraties van discriminatie lijken te duiden op afzonderlijke incidenten, blijkt discriminatie al met al een structureel probleem te zijn dat samenhangt met een diepgewortelde onderstroom. Dat is juridisch en moreel onjuist, en tast maatschappelijke veerkracht aan’, aldus Sylvester en Noordegraaf.

Pilot Arnhem

In de nu aangebroken tweede fase van haar looptijd koos de commissie ervoor de focus te leggen op onderzoek naar succesvolle maatregelen, interventies en aanpassing van wet- en regelgeving. ‘Dat doen we voor alles door overheden te helpen bij het doorlichten van publieke diensten op risico’s op (patronen van) discriminatie. We hebben een instrument ontwikkeld dat die (institutionele) risico’s traceerbaar en vooral bespreekbaar maakt voor publieke dienstverleners. Het instrument wordt nu via pilots verder ontwikkeld bij DUO, de Douane en de gemeente Arnhem, waarbij specifieke dienstverleningsprocessen onder de loep genomen worden.’ De lessen daaruit worden gebruikt bij de verdere ontwikkeling van het instrument, waarna het in 2025 breder zal worden toegepast bij overheidsorganisaties die in de uitvoering van beleid en wet- en ­regelgeving in aanraking komen met individuele burgers.

AI

Ook onderzoekt de commissie welke aanpassingen er nodig zijn in wet- en regelgeving, deels om zo’n doorlichting een minder vrijblijvend karakter te geven, en deels om gelijke behandeling nog sterker wettelijk te verankeren. ‘En we werken aan de verdere analyse van de discriminerende effecten van AI en risicoprofilering in en via grote gedigitaliseerde systemen. Daarmee kunnen systemen meer verantwoord worden ingezet, zowel om de discriminatoire behandeling van (groepen burgers) te verminderen alsook om de positie van (groepen) burgers waar mogelijk te versterken’, aldus Sylvester en Noordegraaf.

Gepolariseerd klimaat

Niet in de laatste plaats benadrukken ze oog te hebben voor de doorwerking van de aanpak van discriminatie. Dat doen ze door een theorie en taal te ontwikkelen. ‘Die stelt ons en vele stakeholders in staat om ervaringen bespreekbaar te maken en hardnekkige patronen van ‘dagdagelijkse’ discriminatie te doorbreken’, zo leggen ze uit. ‘Discriminatie en racisme aan de orde stellen is niet makkelijk. Zowel verschijningsvormen als onderliggende patronen worden op vele manieren weggeduwd of weggeredeneerd, omdat het aankaarten van dit probleem ongemakkelijk is, confronterend kan zijn, en spanningen kan versterken. Dat geldt des te meer in een gepolariseerd klimaat, waarin sterke emoties, scherpe retoriek en ideologische verdeeldheid mogelijkheden voor een constructief en genuanceerd debat bemoeilijken.’

Kwetsbare opstelling

De aanpak van discriminatie en racisme past volgens hen ook bij modern leiderschap. ‘De echte sturing is een kwestie van inclusief publiek leiderschap. Het veranderen van patronen van discriminatie en racisme binnen de overheid vereist de bereidheid van publieke leiders om zich kwetsbaar op te stellen en open te zijn over aannames en vooroordelen, het eigen handelen ter discussie te stellen, andere en soms ongemakkelijke perspectieven volwaardig te erkennen en deze vervolgens ook te benutten voor het verbeteren van publieke dienstverlening.’

Lees het volledige essay in Binnenlands Bestuur nr. 15 van deze week. (inlog)